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摘 要：改革开放以来，不同层级的党政部门都在开展调查研究，积极探索我国民间信仰事务如何走向善治的方法。综观民间信仰治理的探索过程，还存在着不少的问题，诸如:在治理体制上，归口管理与多头管理各行其是；在治理原则上，属地管理与分级管理各有侧重；在治理模式上，依法管理与依政管理各有优势。
关键词：宗教治理；民间信仰；善治
作者简介：陈进国，中国社会科学院世界宗教研究所当代宗教研究室主任。
基金项目：国家宗教事务局科研项目“民间信仰事务的社会化管理问题研究”(GK1307)
一、前言
1996年，中办[1996]38号文件正式提出:“对属于当地民间信仰的小庙，应由当地党委、政府组织有关部门认真调查研究，采取切实可行的解决办法。”1998年，时任福建省省长习近平同志在省民委、宗教局视察检查工作时指示:“省民间信仰基本处于无人管的状态，管理亟待加强，福建宗教问题这么集中，宗教部门要研究，要摸索出规律，探索管理方法。”首次明确由宗教事务部门来研究民间信仰的管理办法，从而确立了福建省针对民间信仰事务的“归口管理”的原则。2000年6月18日，习近平同志就汪毅夫副省长处理厦门青礁慈济宫涉台事件进行了批示:“毅夫同志和省及厦门市有关部门在成功制止这起敏感时期的复杂、敏感、违法事件中，表现出了很强的政治敏感性和工作主动性，值得称赞。请省政府办公厅和省民宗厅对这一案例进行总结，并上报中办、国办、国台办、国宗局。同意毅夫同志的建议，民间信仰问题应该有一个部门主管起来，不能遇事都由副省长来处理。设置临时管理机构与机构改革的精神不符，还是由民宗厅主管、其他部门配合为好。民宗厅主管民间信仰，决不是就此承认了民间信仰是宗教。”20年前习近平同志关于民间信仰定性的批示，引领了后来的民间信仰治理的基本思路和工作方向，彻底改变了民间信仰“谁也不管，不知如何管”的历史。福建省根据习近平同志的指示，率先增设了民间信仰工作处，“研究和实施民间信仰活动场管理办法”。2005年，国家宗教事务局成立第四司，正式将民间信仰纳入社会治理的范围。浙江、湖南、广东等民间信仰大省，都先后出台了相关的文件或立法，从而加强了民间信仰活动场所的社会治理力度。2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央统战部、国家宗教局关于做好民间信仰工作的意见》的通知，从思想认识、基本原则、工作思路、工作任务等方面明确了民间信仰工作的推进方向，有力推动了各地民间信仰的治理工作。
十多年来，从中央到地方，不同层级的党政部门都在开展调查研究，积极探索我国民间信仰事务如何走向善治的办法。其中，福建、浙江、湖南等省市开展的多元化的试点管理工作取得了较为显著的成绩，其推动宗教事务管理社会化的各类经验与教训，都值得我们认真总结，进而为宗教治理创新提供新思路、新方略。本文拟从治理体制、治理原则、治理模式上，对中国的民间信仰治理工作的状况略作分析。
二、在治理体制上，归口管理与多头管理各行其是
目前，由于学术界和党政部门对民间信仰的宗教或民俗属性的认知一直有较大的差异，再加上历史遗留下的政治和文化偏见，中国大陆并无针对民间信仰事务管理方面的专门性法律法规，国宗局刊布的《宗教事务条例》并没有明确地涵盖民间信仰事务。而中央也没有明确民间信仰事务的归口管理机构。国宗局于2004年成立的业务四司，职责之一是“承办其他宗教的宗教事务管理工作，调查研究并提出政策建议”，才标志着国家正式将民间信仰或其他传统宗教等纳入依法归口管理的轨道。但对于民间信仰事务的管理工作，仍然处于工作调研阶段，主要是“支持有关地方先行先试，探索管理途径”。国宗局新拟的《关于加强民间信仰事务管理工作的意见》尚属于“征求意见稿”的阶段，尚未正式颁布。
在涉及民间信仰事务的管理体制方面，先行先试的省市呈现了归口管理与多头管理各行其是的局面。在归口管理方面，闽、浙、湘等试点省份其实都明确过政府宗教事务部门(或民宗部门)为民间信仰事务的管理主体。1998年，时任福建省省长习近平同志在省民委、宗教局视察检查工作时指示:“省民间信仰基本处于无人管的状态，管理亟待加强，福建宗教问题这么集中，宗教部门要研究，要摸索出规律，探索管理方法”，首次明确由宗教事务部门来研究民间信仰的管理办法，从而确立了福建省针对民间信仰事务的“归口管理”的原则。湖南省则于2002年就明确宗教事务部门作为民间信仰事务的管理主体。其中，浏阳市民宗局从2003年起主动将民间信仰活动场所纳入依法管理的范围，并参照党和国家的宗教政策、法规，全面着手民间信仰管理的规章制度建设，以确保民间信仰的人、财、事管理有章可循。湖南省已于2009年正式颁布全国首个涉及民间信仰事务管理的地方性行政法规——《湖南省民间信仰活动场所登记管理办法》。2004年浙江省临海市开展的试点工作，也明确宗教事务部门作为牵头的管理主体。
除了湖南省通过法规明确单一的管理主体外，各省多头管理的现象之所以存在，主要有几方面的原因。一是在政府机构中，宗教事务部门基本属于弱势和从属的地位，编制人员相当有限，既没有精力也没有能力去管理民间信仰事务，归口管理只能是心有余而力不足。二是宗教事务部门往往属于后来参管者，诸如党委统战部、台办系统、旅游部门、文化和文物部门或基层党委政府等都是民间信仰事务管理的捷足先登者，除非有“顶层设计”，否则彼此之间的权力归属一时半载难以改变。此外，由于涉及各个党政部门的协调问题，各个试点省份同时确立的“属地管理”和“齐抓共管”原则，也使得具有实权性的“归口管理”原则难以实行。近年来，随着各层级的非遗保护工作的开展，文化部门的管理权限也进一步扩大。因此，多头管理与归口管理并重或混合的原则，已是地方管理的常态性选择了，以期实现各司其职、协调治理。
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文章来源：中国民俗学网
【本文责编：贾志杰】
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