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河南拟地方立法破解文物执法难
不能保护的宁愿不开发
图为矗立在田野里的巩义宋陵石刻。 （资料图片）
□文化遗产保护面面观之六
6月初，河南省政府法制办在自己的官方网站上把《河南省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(征求意见稿)》向社会各界公开，广泛征求意见，欢迎社会各界人士将自己的意见和建议，在6月20日前通过信函邮寄、电子邮件和传真等方式予以提交，为全省文物保护出谋划策。目前，征求意见就要结束了，作为文物大省的河南，各界人士纷纷发表了自己的见解。
操作性强
损坏文物罚款200至5000元
“目前，在很多文物保护区，都能看到个别旅游者刻下‘某某到此一游’的字样。意见稿规定，在文物保护单位的保护范围内，禁止刻划、涂污、损坏文物等。如果违反规定，由公安机关或者文物行政部门给予警告，还可以并处200元以上5000元以下的罚款。如果不经考古调查、勘探或者发掘，擅自进行工程建设，可由县级以上文物部门责令改正；拒不改正的，处5万元以上50万元以下罚款。”6月9日，郑州市人大代表何保军读着河南省政府法制办在网上公布的《河南省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(征求意见稿)》，连声说：“规定具体，操作性强。”
“河南是文物大省，尽管全省各地在文物保护上采取了许多有效的措施，但不够统一，在现有法律法规出现漏洞或模糊性规定时，容易出现空档，客观上造成了文物执法难的现状，急需通过地方立法进行规范。在地方立法中，充分征求民意，既是一个重要程序，也是向人民群众宣传文物保护的一个契机。”河南省人大常委会有关负责人认为。
面对曾经灿烂辉煌的文明遗址，在开发和保护之间如何求得平衡，这个问题不仅考验着一方政府官员的智慧，也显示出地方政府在经济发展中持有什么样的发展观。而在现实中最关键的问题是，如何才能使文物获得更加科学有效的保护。不少人士认为：“只有立法保护才是治本之策。”
文物大省
缺少保障使毁坏事件屡现
实际上，近年来，河南各地毁坏文物的事件屡见报端。仅本报就对“开封市拟穿过古城墙修建进城道路”、“洛阳龙门石窟旁边惊现别墅群”、“南阳府衙遭商业蚕食”等现象进行了深入报道，引起各方高度关注。
巩义市是河南省的文物大市(县)。位于该市的北宋皇陵，是宋朝前7位皇帝的陵寝区，也是全国范围内地上现存石刻文物最多、保存最完整的皇家陵墓群，面积达160多平方公里，散布在山间、田野的近千尊石刻雕像，每座雕像都是国家一级文物，人称“天然石刻博物馆”。
近年来，当地政府和文物部门从资金、体制等方面不断加大对宋陵田野文物保护力度，特别是建立了田野文物保护试点工程，但还是连续发生了两起石刻文物被盗案，在全国造成了很大影响。
近日，记者来到巩义，随处可见“杜甫饭庄”、“宋陵超市”这样打文化牌的小摊点，可见，古迹在当地人的心目中，已经幻化为一种图腾。然而，映入眼帘的是，北宋皇家陵墓群中的永昭陵已经改成了休闲公园，杜甫故里只剩下几间破败不堪的旧房，而石窟寺，也已经逐渐地失去原来的面貌。
就在当天，记者得知，不久前，有一座古墓被盗。古墓的主人是巩义市鲁庄镇苏家庄2000多年前出的一个名人———苏秦，曾腰挂六国相印，说服六国联合抗秦，是战国时期著名的纵横家。不过这位生前显赫的人物，怎么也想不到，2000多年后会被人掘墓盗宝。
谈起文物保护中出现的问题，巩义市文管所一位工作人员不无委屈地说，全市文物保护单位数量多、分布广、面积大，绝大多数地处乡村，地形复杂，道路狭窄，为了加大巡查力度，他们克服种种困难，每晚行程98公里，步行20公里，历时近10个小时，对北宋“七帝八陵”及皇后陵前的700余件石刻及康百万庄园、巩义石窟寺、杜甫陵园的文物安全和值班情况进行检查。
“文物保护出现问题，当然有工作人员责任心的原因，更重要的是从立法、行政规章等层面进行保护，解决机制和管理层面的问题。”河南省人大常委会有关负责人认为，作为中华民族的重要发祥地，河南是全国闻名的文物大省，河南省委、省政府确定了加快文化资源大省向文化强省跨越的目标，文物工作在实现向文化强省跨越中也肩负着重要使命，加快地方立法对文物工作的保护力度势在必行。
立法保护
需要强化公民的忧患意识
“我们在执法检查中发现，当文物保护与经济建设，尤其是与旅游开发发生矛盾时，往往是文物保护的重要性被忽视。”河南省一位人大代表认为，“文物保护在立法层面上，首先要强化公民的忧患意识。”
这位人大代表痛心地说，有些地方为换取眼前的经济利益和规模效益，在旧城改建和房地产开发中，对历史文化遗迹进行了破坏，归根到底是文物保护意识的淡薄。这一严峻的现实，应该引起社会各界足够的关注，不能再自我陶醉于“文物大省”的称号。作为一种不可再生的文化资源，是祖先留给我们的宝贵历史财富，文物一旦遭受破坏，将永不再生。如果不能及时把它保护好，抢救好，就对不起古人，也对不起后人。
这位人大代表建议，要通过立法的形式，推动社会树立保护文物的法治意识，促进各级政府依法行政，各级地方人大要依照法律法规的授权，加强对文物保护法实施情况的监督，支持和监督政府和有关部门依法履行职责，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。
政府责任
不能保护的就宁愿不开发
有专家建议，《河南省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法(征求意见稿)》应对文物执法机构的职责、人员配置、经费保障等进一步明确，各级政府要把文物保护和合理利用纳入当地国民经济和社会发展计划，确定发展目标和重点项目；各级政府在编制和调整城乡建设规划时，对文物行政管理部门参与的具体方法进行界定；文物保护经费要坚持以政府投入为主，按“分级管理，分级负担”的原则，把文物保护经费纳入各级政府财政年度预算，并随着财政收入的增长而逐渐增加；各级政府要把本地的文物保护工作列入政府的重要议事日程和目标管理责任制，并作为政绩考核的内容，加强督办，狠抓落实。
郑州大学一位法学专家认为，在现代经济条件下，文物保护资金要做到全部由政府投入的确有难度，也与现代经营理念相矛盾，重视投入而不考虑产出使得文物保护的模式单一化，不利于文物业的可持续发展。根据利益共享原则，谁有收益，谁就应当承担成本，政府可考虑设立文物保护与发展基金，引入市场化运作模式。
巩义市一位资深文物保护专家认为，每一个地方的文化，都有自己独特的个性，都有着深厚的背景，地方立法要保护有个性特色的开发，促使地方政府履行这样一种责任，坚持不能保护的宁愿不开发，规划开发的，要把当地的文化和资源的开发结合起来，避免发生人为毁坏文物的事件。(法制网郑州6月17日电)
文章来源：法制网－法制日报 2009-06-18
【本文责编：思玮】
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