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三、重建：从农村改革到乡村振兴战略
1970年代末，集体农业及人民公社体制的弊端日益凸显，同时就国家层面来看，1978年党的十一届三中全会提出由“政治挂帅”到以“经济建设为中心”的转变，确定了改革开放的战略方针。改革的重要任务之一就是对农村体制进行改革。围绕如何改革、怎么改革以及改革的方向等问题，在国家和社会层面都展开了长期讨论。到1980年代初，已基本达成共识的是，农村经济体制改革主要是实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，鼓励发展乡镇企业；农村政治体制改革主要是改变过去的人民公社体制，建立村民自治制度等；农村文化层面释放农村活力，推动传统文化复兴，力倡移风易俗等。这些改革由于得到国家政策支持，在全国范围内迅速取得成效。到1980年代中期，全国范围内大部分农村已经实行了包产到户的家庭联产承包责任制，建立了村民自治制度，兴办乡镇企业也出现高潮，粮食产量逐年提高，农民生活状况得到极大改善。
然而，在农村生活状况改善的同时，一些问题也相伴而生。以乡镇企业发展历程为例，乡镇企业的过快发展在一定程度上挤压了国有企业的市场份额，尚未完成体制改革的国有企业受多种因素影响，在与乡镇企业竞争市场份额时处于不利地位，同时乡镇企业的无序发展甚至引起社会秩序问题。1988年10月，党的十三届三中全会提出要对国民经济进行整顿，其中涉及对乡镇企业的政策调整。1989年起，国家对乡镇企业采取了“调整、整顿、改造、提高”方针，在这种情况下，乡镇企业发展速度变缓。直到1992年，邓小平提出要把乡镇企业建设成为中国特色社会主义三大优势之一，同年召开的党的十四大再次明确了乡镇企业在繁荣农村经济、增加农民收入、促进农业现代化和国民经济发展等方面具有积极意义。与此同时，国务院下发文件，要求各级政府和有关部门把发展乡镇企业作为战略任务。在国家的推动下，乡镇企业再次得到迅猛发展。随后，国家颁布多项政策措施推动中西部乡镇企业发展。有关统计表明，到1996年乡镇企业从业人员已达到1.3亿人，是1978年的4.6倍。1997年1月1日，《中华人民共和国乡镇企业法》颁布实施，标志着党中央、国务院针对乡镇企业的系列方针和政策以法律形式固定下来，成为促进乡镇企业发展的法律依据。不过，受亚洲金融危机和结构性矛盾影响，1998年前后，乡镇企业发展再次受挫。为改变乡镇企业的发展颓势，中共中央和国务院再次做出调整乡镇企业的政策方针，逐步推动乡镇企业所有制改革，激发其内在活力。
实际上，除乡镇企业外，从1970年代末到当下，农村基本社会结构、社会生活与社会秩序都发生了很大变化。只不过，这种变化是悄然进行的。市场规则渗入农村生活的方方面面，农民生产生活观念发生了极大改变。同时，农村基层社会治理也发生了极大变化，其中最为明显的变化是作为村民自治单位的村民委员会行政化趋势日益显著。基层社会治理中行政吸纳政治之所以成为社会事实，其中一个原因就是国家关于农村工作的总体目标发生了变化，相应地作为行政体系末端的乡镇政府职能也发生了变化，从汲取型政府逐渐转变成给予型政府。职能的转变要求治政方式随之改变，由此，基层政府行政化得以强化，村委会作为基层政府联系群众的自治组织，开始出现行政化趋势。
改革开放以来，改善农村状况一直是党和国家制定政策的重心所在，党管农村工作的传统和原则得到贯彻实施。从1982年到1986年，党中央连续发布以农业、农村和农民为主题的“中央一号文件”，从2004年到2019年连续发布以“三农”为主题的“一号文件”，突出强调“三农”问题的重要地位。比如2004年的工作重心是促进农民增加收入，2006年的工作重心是推进社会主义新农村建设，2010年的工作重心是加大统筹城乡发展力度，2014年的工作重心是全面深化农村改革加快推进农业现代化，2017年的工作重心是深入推进农业供给侧结构性改革，等等。通过这些主题的设置与政策的实施，“三农”问题得到极大改善。2018年，“中央一号文件”聚焦乡村振兴战略。具体来说，乡村振兴战略是党的十八大以来，党中央关于中国“三农”问题与乡村建设系列方针政策的总结和升华。2015年4月30日，习近平在中央政治局第22次集体学习时指出：“把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针，坚持和完善实践证明行之有效的强农惠农富农政策，动员社会各方面力量加大对‘三农’的支持力度，努力形成城乡发展一体化新格局。”2018年3月8日，习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出：“实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进。要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕。”2019年“中央一号文件”明确指出要全面推进乡村振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务，直接将乡村振兴战略同中国社会发展的总体性目标联系起来。
乡村振兴战略是改革开放40年来党和国家在乡村建设领域的顶层设计。从某种意义上说，改革开放40年，也正是党和国家主导乡村建设的40年。如前所述的乡镇企业，在这40年间并非匀质进行，而是呈现出明显的阶段性特征。其中，第一个10年是改革阶段，第二个10年是调整阶段，第三个10年是建设阶段，而第四个10年则是走向复兴阶段。从第三个10年开始，“以工补农”替代“以农哺工”提上议事日程，税费改革不断推进，到2006年彻底取消农业税，都属于在农业经济层面实施“以工补农”的实践。国家总体目标发生根本转变，从国家政权组织形式看，农业税取消后，基层政府呈现从“汲取型”向“悬浮型”转变。与此同时，为改善村民居住环境，党和国家先后提出“新农村建设”“美丽乡村”“特色小城（镇）建设”“异地扶贫搬迁”等系列举措，取得了可观的成效。在此背景下，乡村振兴战略的提出，使乡村建设进入新阶段。
乡村振兴战略是基于我国社会主要矛盾发生变化的科学判断基础上提出来的。党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此相对应，乡村振兴战略的重点已不再是解决温饱问题，而是探索如何满足农民日益增长的美好生活需要。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。由此可见，与国民政府时期“农村复兴”计划和中华人民共和国成立初期土地改革和农业集体化过程中将农村建设视为实现国家总体目标的手段不同，乡村振兴战略本身汇融在“实现中华民族伟大复兴的中国梦”这一总体性国家目标之中，换句话说，乡村振兴本身就是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要组成部分，实现乡村振兴是现阶段国家发展的总体目标之一。
四、小结
过去百余年间，以国家为主导的乡村建设运动，概括起来可以分为三个阶段：第一个阶段是20世纪二三十年代的国民政府主导的农村复兴运动；第二个阶段是20世纪五六十年代新生的人民政权在乡村地区实行的农业集体化和人民公社；第三个阶段是改革开放以来的农村改革。而第三个阶段又可以细分为三个环节：一是1970年代末到1980年代中期的初步乡村改革阶段，此时家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民委员会等各项改革措施在农村逐步推进，并取得巨大成效；二是1980年代中期到1990年代末期的乡村改革调整阶段，该阶段的工作重心包括对土地制度、乡镇企业、村民委员会、农民工等诸多方面的调整；三是21世纪至今的乡村改革与乡村建设深入发展阶段，该阶段的工作重心是从全局战略出发探索综合治理机制，着力解决农村发展面临的结构性难题。
乡村振兴战略相较于前两个阶段国家在农村问题上制定政策的基本动机有所改变，前两阶段将农村作为手段，而乡村振兴战略从一开始就尝试将农村发展作为目标。无论是国民政府时期的乡村救济、乡村复兴运动，还是20世纪中叶的土地改革、农业集体化以及人民公社化，都是将农村纳入更复杂的社会系统之中，乡村复兴运动的根本动力来自巩固国民党政府政治权威的需要，集体化运动则更多是为支持建立完整的工业体系和摆脱国际舞台上的边缘国地位。改革开放以来，在农村体制改革过程中，农村问题逐渐成为国家和社会关注的重中之重，农村社会结构与农民生活观念的改变也成为国家与社会关注的重点。
乡村振兴战略既是对改革开放以来涉农政策的反思性精准概括，又是新时代党和国家主导乡村建设的总体目标。将乡村振兴战略纳入近百年国家主导的乡村建设历程中考察，则不难发现这一战略从根本上改变了以往国家政策中国家与社会、国家与农民之间的定位。相较于前两个阶段，乡村振兴战略体现出国家在农村问题上制定的政策基本目标有所改变。乡村振兴战略是在“以工补农”方针已经落地、城乡一体化大力推进的基础上提出的，其根本目标是改善乡村状况，振兴乡村社会。概言之，在乡村振兴战略中，乡村社会生活的改善已从手段变为目的本身。总之，从过去百余年中国乡村社会发展与变迁看，乡村振兴战略既有历史渊源，又有现实基础，既是对过去近百年国家介入和主导的乡村建设实践的经验总结，又是对改革开放以来农村体制改革经验的归总和提升，同时为此后乡村建设提出了指导原则与探索路径。乡村振兴战略的提出，标志着党和国家推动乡村建设进入一个新的历史阶段。
文章来源：《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2019年第4期，注释从略，详见原刊
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