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二、民族关系的制度化调整策略：少数人权利保障、民族联邦制和协和式民主
民族关系问题的持久性，民族关系构成与变化因素的多样性与复杂性表明，调整民族关系需要考虑采取那些具有系统性、稳定性及适应性的制度化措施。从目前世界一些多民族国家的实践来看，已经形成有三种调整民族关系的策略，即少数人权利保障、民族联邦制和协商民主制。每一种策略都反映了民族关系调整的不同价值理念。
1.少数人权利保障。少数人权利保障是目前世界多数国家采用的一种保障处于社会弱势或边缘地位的少数人群体权利的政策和法律措施。少数人权利保障措施主要源于国际人权法，其作为一种民族关系调整策略有一个从理论到实践的发展过程。少数人权利保障措施构建的基础是少数人权利理论。在该理论看来，少数人是指那些处于社会弱势或边缘地位的具有种族、民族、宗教和语言等方面特征的少数群体[19]340-345。由于历史和现实的原因，在民族国家内部始终存在多数人群体对少数人群体的文化压力，少数人群体容易遭受歧视与排斥。一方面，传统民主制原理会将多数人群体的利益凝聚成为民意，在这种民意主导下的法律和政策在事实上会排斥少数人的参与;另一方面，受多数人主导的政策基于维护现行制度和秩序的考虑，又不会允许少数人实现完全自决。由于少数人不能实现充分参与，其正当利益又难以得到充分表达和被多数人利益替代，少数人群体与多数人群体之间就有可能出现对抗。因此，通过保护少数人的正当利益来协调群体之间的关系既是正当的，也是必要的[20-21]。少数人权利保障作为一种民族关系调整策略主要出现在欧洲[22]。其原因是一些欧洲国家认为，少数民族属于具有种族、民族、宗教和语言等方面特征的少数人群体，民族之间最基本的关系是不同种族、民族、宗教和语言的人群共同体之间的关系，通过保护少数民族权利可以消除民族歧视和不平等，实现民族关系的和谐。
目前，由少数人权利保护原理延伸出来的少数民族权利保障已经成为一些多民族国家协调民族关系的重要手段，也成为国内政治、国际政治和国际法的重要组成部分。在欧洲，少数民族权利保障已经成为加入欧洲理事会、欧安组织和欧盟的前提条件。如1993年欧盟哥本哈根首脑会议就将保护少数民族权利作为申请入盟的“哥本哈根入盟标准”的严格政治条件之一。
2.民族联邦制。联邦制的历史渊源最早可以追溯到古希腊时期的城邦同盟。美国1787年宪法在历史上首次将之用于调整国家内部整体与部分之间的关系，进而成为国家治理体系中解决集权与分权问题的策略。20世纪50、60年代以来，随着联邦制的国家治理价值被不断挖掘，联邦制逐渐被一些多民族国家作为国家结构形式用于解决本国的民族问题。于是，以民族分享治理为主要特征的民族联邦主义成为一种调整民族关系的策略。作为一种制度化策略，民族联邦制的作用在于通过引入一定程度的民族自决权来解决国家认同与民族认同之间的矛盾，调整多民族构成的国家整体与分布于一定领土范围内的民族部分之间的利益关系。这一点与少数人权利保障主要调整群体之间的关系有所不同。苏联和南斯拉夫曾经是世界上两个最具代表性的民族联邦制实践样本，此外印度、马来西亚、尼日利亚、捷克等国家也进行了尝试。
民族联邦制调整民族关系的作用具体体现在：其一，联邦制安排可以实现联邦中央对作为联邦地方的少数群体的非支配性保护。其二，联邦制安排可以容纳那些渴望政治独立和保存独特文化、语言或宗教的民族群体，进而在实现国家整体性的同时保护民族多样性。其三，联邦制安排实现了民族利益的独立表达和民族内部事务的自我管理，有效防止了种族冲突或分离主义的产生，在更大范围实现了国家利益、民族利益与地方利益平衡。其四，联邦制安排通过联邦地方和联邦中央两个参与途径，保障了少数民族公民参与国家管理与公共决策的机会。上述四个方面说明，民族联邦制具有防止文化同化，消除政治上的不平等，扩大民主参与，保障特定民族生存发展，协调国家认同与民族认同之间关系的功能。
然而，苏联和南斯拉夫的实践也说明，民族联邦制也存在一些不可控制的消极因素。例如，民族联邦制隐藏着每个民族都可以拥有自决权的暗示，这种暗示有可能引发一些民族的自决愿望，最终可能导致民族分裂;民族联邦制意味着国家治理体系中的权力下放和权力分散，容易引发地方民族主义，而在联邦主体内部，如边界、群体身份、权力体系、领导阶层、大众传媒、外部支持等因素会使微观层面的民族关系变得更为复杂;在分配权力和公共资源时，民族联邦制无论进行何种谨慎的制度安排，都不可能消除民族成员之间受益不均的现象;民族联邦制无法解决因人口差异导致的民族之间政治经济地位的不平等，多数歧视少数的现象，势均力敌群体之间的权力斗争，会使国家面临大量的群体矛盾与冲突;等等。
3.协和式民主。随着全球化、区域化、多元文化主义、少数人权利的制度化和种族民族主义的崛起，西方经典的自由主义民主模式日渐式微。一些传统的西方国家开始接受多元化社会现实，培植发展多元文化民主，其他一些发展中国家则开始探索更适合民族多元化国情的替代民主模式。在此背景下，荷兰政治学家阿伦·利普哈特(Arend Lijphart)提出了“协和式民主”(Consociational democracy)这种新型理论。利普哈特认为多元化社会是一个“节断性分裂”(Segmental cleavages)的社会。“节断性”表现为社会由界限分明、彼此分裂的社群构成，这些社群由不同的政党、利益集团、传媒、学校和志愿团体构成;“分裂”表现为宗教、思想、语言、地域、文化、民族或种族性质的分裂[23]3-4。利普哈特认为协和式民主是那些严重分裂社会实现稳定的最优和唯一可行的方法，原因在于协和式民主具有四个独特优势：一是大联合政府(Grand coalition)可以让社会所有群体的精英都加入政府分享行政权力，参与多元社会的治理，进而消除群体之间的竞争与对抗[23]34。二是相互否决权(Mutual veto)可以让所有少数群体拥有否定于己不利决策的权力，这就消除了少数被多数人决定否决的风险[23]36。三是相称性原则(Proportionality rules)可以让社会所有群体都能够均衡地分配公共资源和参与政治决策[23]38-41。四是节断性自治权(Segmental autonomy)可以使“少数人在他们关注的专门领域实现自我治理”，解决多元社会中少数人利益可能被虚置的问题[23]41-42。
利普哈特的协和式民主理论引起了多元化社会的广泛关注，特别是他设计出用来避免冲突、保障自由的制度安排受到一些多民族国家的推崇。这些国家通过实现协和式民主保障了各类族群的身份和权利，通过群体自治机制、比例代表制、政治妥协和共识、精英联盟与持续的参与协商，以及在涉及群体利益的关键决策上的否决权，国家在群体之间冲突所采取的中立立场，妥善协调处理了民族关系。典型者如瑞士。瑞士是一个多民族国家，但它的联邦制并没有沿着不同群体的宗教、语言和社会经济差别进行建构，实现所谓的民族联邦制。在瑞士，协和式民主策略的基本方面都得到了体现，不过特殊之处在于瑞士并不承认族群自治的特权，而是在高层次的国家治理中实现多数群体与少数群体的协商一致，在较低层次的地方治理中实现治理单位的权力责任配置和群体成员的多层次自治权与参与权。这种整合不同群体实现多层次自治与民主协商的方法使瑞士联邦制成为一种类似美国熔炉型族群关系治理模式的方案。
虽然协和式民主已成为一种流行的民族关系冲突管理方法，然而理论界并没有普遍认同协和式民主[24]。几乎在所有的民主理论中均有对协和式民主的批评和怀疑，最尖锐的批评是认为协和式民主本质上是不民主的说法。例如南森·格雷泽认为协和式民主歪曲了民主，因为它认可群体权利侵犯个人权利，任何资源和权力分配都没有体现贤能政治，只会导致人才和技能的浪费[25]。布伦丹·奥利里认为，协和式民主不可避免地侵害某些群体的权利和一些个人的权利。联合主义不必要求参与者的同意，而只包括那些表明意见的人，它排除了反对，因而是一个败者全失(Loser-take-all)的体制[26]。
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文章来源：中国民俗学网
【本文责编：刘晓】
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