http://www.sina.com.cn 2012年06月22日08:19 正义网-检察日报 刘 洋 王鲁坤
京杭大运河南起杭州，北至北京，经浙江、江苏、山东、河北四省和天津、北京两市，连接钱塘江、长江、淮河、黄河、海河五大水系，全长1747公里，对南北经济和文化交流起过重大作用。图为京杭大运河部分河道。
6月8日，国务院法制办公室网站上公布了由文化部起草的《大运河遗产管理办法（征求意见稿）》(以下简称“管理办法”)，面向公众征求意见。这是继2003年公布的《北京市长城保护管理办法》之后，有关部门起草的第二部专门针对线性文化遗产的管理办法。本报专访了管理办法的主要起草者——北京文化遗产保护中心发起人、国家文物局政策法规司副司长何戍中，讲述与立法有关的故事。
立法助申遗
《绿海副刊》:起草管理办法的背景是什么?在现有的文物保护法前提下，为什么会单独对大运河制定管理办法?
何戍中:起因是大运河预备2013年申遗，今年年底将要提交报告，制定这个管理办法的工作要在申遗报告提交之前完成。从2009年开始，国家就在考虑大运河申遗的项目，与此同时，对大运河保护和管理的立法工作也随着展开了。
因为大运河是一种特殊的线性文化遗产，简单地套用现行的文物保护法来进行保护和管理是不够的。文物保护法所保护的对象，概念比较狭隘，而对大运河文化遗产而言，保护什么是个很关键的问题。大运河并不是静态的文物，它现在依然被使用着，运河里的水在流动，运河承担着防洪、抗旱、运输、灌溉等与居民生活息息相关的作用，跨越八省，涉及到交通、水利等许多部门的工作。文物保护再怎么也不能与居民的生命安全相冲突，万一出现洪涝灾害了，对大运河，该扒口泄洪还是要扒口。对大运河文化遗产，应该保护什么呢?是里面的水，还是旁边具有特色的民居、码头，或者有更多的定义?究竟什么是大运河文化遗产，要怎样去定义?大运河文化遗产的价值应该怎样判断?所涉及的相关部门的关系是什么?怎么样去启动规划的权威性?这些都是需要立法者去考虑和研究的，因此大运河需要一个专项的法规。
另外，文物保护法制定的时间较早，也有许多不完备之处，但是修改它是很难的，希望通过这些管理办法做一些铺垫，对其有所增益和突破。在此之前的2003年，我们就已经公布了《北京市长城保护管理办法》，但长城与大运河不同，它是个静态的文物，因此对文物保护法推进的程度有限。
《绿海副刊》:在大运河文化遗产保护对象是什么的问题上，争议很多吧?
何戍中:是的，有人说，要保护的就是弥漫在大运河上空的一股气，也就是大运河的文化气息、文化氛围。到底落实在哪些方面，就要看立法者胸怀多宽广，文化意识有多强了。
本来，这个管理办法是打算以行政条例的形式，由国务院颁布的，但是最终以管理办法的形式由文化部发布了。在这个过程中，立法的必要性曾经引起过争论，部分观点认为并没有强势的必要性支撑它成为行政条例，这种观点交锋了一两年，而申遗的步伐不能因为没有立法而停止，所以作为第一步，它将先以规章的形式发布并使用，在规章逐渐丰富和成熟之后，再考虑以立法的形式提升它。
我们希望管理办法能顺利出台，它的意义很大，一方面是对申遗的有力推动，另一方面会很好地协调涉及到大运河保护的多个单位之间的关系，另外，还可以丰富文化遗产保护立法的体系。
该废墟就废墟，该古拙就古拙
《绿海副刊》:我们在管理办法中看到，大运河的概念里包括了京杭大运河、隋唐运河……等河流，参与立法之后，您是否亲身对大运河的环境做过调研?目前它们是怎样的状况?
何戍中:是的，我以立法者的角度考察了一些大运河。它们的状况各异，有的保护得还不错、还在使用，有的成了臭水沟，有的干涸了，有的只剩下个遗址、变成了陆地，有的则成为了旅游景点被改建成码头、增加水上娱乐项目……
《绿海副刊》:京杭大运河在北京的文化遗产很多吧?现在保存得怎样?
何戍中:特别多，比如什刹海、后海、前海，它们都是和京杭大运河相连通的。现在距离东四十条桥很近、走路大约5分钟的一个地方叫南新仓，就是明清两代曾经的皇家存放由京杭大运河运到北京的粮食的粮仓，它位于京杭大运河终点，现在还保存了为数不多的几间，都是明清时代的建筑，非常的古朴敦厚扎实。在上世纪六七十年代，现在的二环路还是北京城的护城河，京杭大运河在北京汇入护城河，运送粮食的大船也在这里换成小船，小船装载着粮食随护城河道运到南新仓，因此南新仓也是大运河遗产之一。它现在被改建成了南新仓文化街，粮仓有些变成了餐饮、娱乐的场所。
《绿海副刊》:我们去看过了，明清时期建造的粮仓还保留着几座，建筑风格像您所说的，还是很有特色的，但是几乎都成了饮食、休闲之所。粮仓内部的结构都被改变了，还有几家正在重修其他风格的木门，不得不说这些对文物保护而言存在着相当多的隐患。
何戍中:的确如此。
《绿海副刊》:制定管理办法过程中，哪些事情让您印象深刻?
何戍中:这其中牵涉到很多观念的交锋和磨合的问题。在制定过程中，所有的省市政府相关单位都说保护，但是怎么保护是跟相关部门的职能相关联的，要关系到相关部门的管理权限，这就能看出来各方面的利益是并肩的，但也有所区别，所以，也是当然，这需要高层领导来作决策。
另外，很重要的一个问题，就是怎样的状况叫保护好了?不同的人、不同的部门对这个的理解是不同的，环保部门的人说大运河周边的生态环境一定也是大运河保护的内容，什么样的生态环境是好的生态环境?他觉得杂草丛生是最好的生态环境，野草遍生、野鸭闲走，就是最好的生态环境，能恢复到有野味野趣、最原始的状态就是最好的。但是交通部又不这么认为了，交通部认为大运河是交通干道，保持航道畅通、笔直，提高航道的效率是最好的保护。从交通的角度出发，航道是应该又大又直的，但大运河实际上有很多地方是弯弯曲曲的，要是把这些地方裁弯取直，就是对它的一种破坏。从文化角度讲，大运河本身的状态更自然，这个问题就相当于问田间小道漂亮还是高速公路漂亮，其实是各有审美标准的。另外水利部门为了防止水漏掉，防止塌方要建坝，那就要把大运河变成水渠，变成没有盖严的水管，变成现代的工业设施。
大运河是古代积累下来的文化线路，因此在它周围产生了村庄，又因此而产生了古代的建筑设施，比如说砖窑;另外，有一些水利名家，他们的墓葬、民居都会成为大运河遗产的一部分，是否需要保护都会引起争论。
怎样才能保护好它，就要看国民的文化修养、文化品位。我们中国人好像不会欣赏这种古拙之美、废墟之美，很多人觉得这些东西要保护也要打造一下，弄得又大又亮的才好。对这种看法，我们经常开玩笑说:断臂维纳斯要在中国，非得把断臂给接上去。因此我觉得，在这样的讨论过程中间，立法者应该考虑下怎样保护大运河原有的味道，该废墟就废墟，该古拙就古拙。
立法应该是全社会的事
《绿海副刊》:管理办法的可行性怎样?您对它如何评价?
何戍中:这个管理办法相对而言是很单纯的，而且在立法过程中，相关部门和八个省市政府之间都已经进行了很多磨合、争论，对很多问题也都达成了共识，所以保留下来的东西都是大家高度认可的，可行性问题不大。我自己对它是相当满意的，它能促进公众对文物保护的文化自觉意识。
法律是要用的，有些与文物保护相关的法律法规被制定出来，但是没人知道，也没有被使用，实际上就废了。法律越用才越好用。
《绿海副刊》:您认为这次立法的缺陷在哪里?
何戍中:社会参与度不够。这里的原因是多方面的，毕竟信息扩散得也少，公众在客观上对这个立法的敏感性不够，没有多少人会花大量的时间精力去研究它。很多人认为立法可能就是政府的事，但实际上它应该是全社会的事。
不过，这次国务院法制办公室在网上对管理办法征求意见，我觉得是个很大的进步，虽然可能立法的脚步会因此变慢一些，也增加了许多修改的可能性，但是对全社会而言，能让更多公众知道这个立法，也参与进来，这是件好事。
这项立法的工作从一开始就是公开的，没有任何保密的地方，各大媒体有报道，政府机关的网站上也贴出来过相关消息，但后来真正参与立法的只有各相关部门负责人以及一些专家，因为公众愿意参与的人很少。许多公众缺乏文化保护、文化自觉的意识，在这个时代背景之下，关注文物保护的人少，关注赚钱的人多。
《绿海副刊》:您是否收到过关于管理办法的反馈意见?
何戍中:很遗憾，目前还没有，也许因为是国务院法制办公室网站上贴出来的公告，所以反馈会先到达他们那边吧。我其实很希望能听到有人对管理办法的不同意见，哪怕是和我争论一番都很好，因为这会提供给我不同的思路。
《绿海副刊》:将来是否会出台更多这类管理办法或法律条文?
何戍中:可能会有。比如说像丝绸之路、茶马古道，它们都归在线性文化遗产之中。二者都有着悠久的历史，现在的状况也都比较复杂。谁都没有理由说丝绸之路、茶马古道不是文化遗产，既然都是文化遗产就都要受到保护，要保护就得依法保护，然而现行的法律保护不了，很可能要另外制定管理办法。
因为中国的文化形态太过多样了，很丰富，保护起来也要花费很多心思。比如说丝绸之路保护的思维背景和大运河又不一样，它还包括在东亚五国的路线，那么如果申遗肯定会是联合申遗，制定保护管理办法也需要一个联合的工作。
