构建和谐边界，统筹区域发展
□ 本报记者 应春华
——关于设立多民族走廊区域治理试验区的对话
省际边界民族地区应是城乡、区域统筹发展的重点区域
记者：您关注多民族走廊经济协同发展已经有一段时间了，还曾在《光明日报》发表了《浅谈省际边界民族地区经济协同发展》的论述，引起了广泛的影响，请问多民族走廊有哪些特点?
李俊杰：我国是一个统一的多民族国家，现有5个自治区、30个自治州和120个自治县(旗)，共155个民族自治地方。据我统计，我国30个自治州中有20个处于省际边界，8个与两省接壤，8个与3省接壤，4个与4省接壤;120个自治县(旗)中有55个处于省际边界，47个与两省接壤，7个与3省接壤，1个与4省接壤。呈南北纵向的“藏彝走廊”、“土家苗瑶走廊”和呈东西横向的“壮侗走廊”、“阿尔泰走廊”、“古氐羌走廊”基本上处在省际边界民族地区。它们有一些共同特点：一是经济社会发展水平整体滞后，往往是资源热点、交通断点、生态弱点、政策盲点、经济冷点，如湘鄂渝黔边的土家苗瑶走廊，其人均GDP仅相当于各自所在省(市、区)的一半左右;二是在同一走廊内，市场虽然具有相似性，要素具有互补性，联系具有便利性，但内部发展很不平衡。享受西部大开发政策的恩施州、湘西州、黔江地区、铜仁地区有不俗的表现，但相临的怀化市、张家界市却出现了经济增长减缓的势头;三是它们往往位于国家4大区域发展战略、7个跨省市区经济区域的过渡地带，如湘鄂渝黔边的土家苗瑶走廊就位于西部大开发和中部崛起政策格局的交接地带;四是处于省际毗邻地区，分布在与多省接壤的20个自治州(盟)和55个自治县(旗)中，位于省域内经济协作圈(带)的边缘地带，如湖北的武汉城市圈自然没包括恩施州，湖南的湘西州当然没被纳入长株潭城市群，阿坝州、凉山州、甘孜州、黔江区距成都经济圈、重庆都市圈和宜宾都市圈都相去甚远。
记者：您提出在湘鄂渝黔边设立多民族走廊区域治理试验区，其现实意义是什么?
李俊杰：我建议我国的下一个国家综合配套改革试验区、第一个跨省区的试验区应落户省际边界民族地区，设立为“多民族走廊区域治理试验区”。设立多民族走廊国家综合配套改革试验区是“统筹城乡发展、统筹区域发展”、“形成合理的区域发展格局”的题中之义，是构建和谐“边界”、和谐社会的重要组成部分，是“坚持因地制宜、因族举措、分类指导，制定并实施符合少数民族和民族地区实际的政策措施”的需要，也是形成综合配套改革试验区合理体系的需要。
2005年至2009年，浦东新区、滨海新区、成都市和重庆市、武汉城市圈和长沙株洲湘潭城市群、深圳市相继被批准为国家级综合配套改革试验区。他们将共同承担起新时期综合配套改革试点的任务，并各有所不同：一是发展思路和方法不同;二是重点和难点不同;三是任务和手段不同;四是地域和模式不同。多民族走廊区域治理试验区与上述试验区相比，在很多方面都有不同之处：一是以中小城镇为主，现有试验区以特大城市、大城市为依托;二是跨现有行政区、经济区设立，跨中西部梯度过渡区。成都、重庆虽然同时获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，武汉城市圈和长株潭城市圈虽然同时获批两型社会综合配套改革试验区，但都不涉及跨现有行政区、经济区规划问题;三是以民族聚居区、山区为主，为欠发达地区设立试验区尚无先例，也是创举。
省区交界地域应是城乡、区域统筹发展的重点区域，它们若不能协同发展，国家区域发展战略和经济区域存在断裂，就称不上“统筹城乡发展、统筹区域发展”。 湘鄂渝黔边若不能协同发展，国家区域发展战略和经济区域在中西部结合地带存在断裂并不是危言耸听。
设立多民族走廊区域治理试验区的条件已经成熟
记者：那么，在湘鄂渝黔边设立多民族走廊区域治理试验区有可行性吗?
李俊杰：我在做博士论文期间，曾经对设立湘鄂渝黔边多民族走廊区域治理试验区的基础条件进行了长时间的考察，我认为条件是比较成熟的，表现在以下几方面：
一是有相同的自然环境和区域文化纽带。湘鄂渝黔边虽然从行政区划来看分属4个省市，但自然环境却是一个不可分割的实体，历史上都曾属于同一行政区管辖，文化相互兼容和影响，亲缘性十分明显，是一体多元的民族文化。对于跨行政的区域合作而言，自然因素和文化认同是不可或缺的因素。
二是有趋于改善的交通等设施基础。基础设施是导致区域经济及其空间结构产生巨大变化的关键因素之一，西部大开发以来，武陵山区的基础设施环境有了很大改善。318、319、209 国道改造升级已经完成，渝怀铁路、沪蓉西高速公路已经竣工，宜万铁路正在加紧修建，长渝高速、杭兰高速鄂西段已纳入计划，铜仁机场、万州机场早已通航，恩施机场改扩建工程也已完成，黔江舟白机场正在建设，张家界到恩施的铁路、黔江到恩施的高速公路也在协商，边区的断头路正在修通，等级也在提高。信息化步伐加快，“村村通”工程正在进行。
三是有产业结构优化的趋势及主导产业趋同的产业主体。湘鄂渝黔边经过多年发展和产业结构的调整，产业结构不断优化，产业协调发展呈现良好态势，主要表现在：第一产业比例逐渐减少，由2000年的36.28%下降为2006年的27.04%;第二产业比重逐渐加大，由2000年的26.35%上升为2006年的30.25%;第三产业所占比例持续高于全国平均水平并稳步增长，由2000年的37.37%上升为2006年的42.7%。通过测定湘鄂渝黔边几个产业相对于各省的区位商(区位商是产业的效率与效益分析的定量工具，用来衡量某一产业的某一方面，在一特定区域的相对集中程度。又称专门化率，值越大，专门化率也越大——编者注)，发现这些产业具有协同发展的基础。如恩施州、铜仁地区、黔江地区的粮食产业的区位商大于1;同时有5个地区的油料产业优势明显;茶叶在3个地区有一定行业优势，在恩施的区位商达到4.1821;肉类产品也具有相对优势;烟叶在恩施州的区位商高达10.7840，在黔江地区达到5.2371，湘西和张家界的区位商大于2，铜仁地区接近1;张家界的旅游一枝独秀，湘西、恩施两州也有不错的发展势头。通过测定湘鄂渝黔边主要行业在全国的区位商发现，湘鄂渝黔边的粮食、油料、茶叶、肉类产品、烟叶、旅游在全国都具有一定的比较优势，可以对外扩张或者输出。
四是有一定的城镇体系载体和协同发展的实践经验。湘鄂渝黔边开发历史久远，城镇发展取得了一定进步，形成了一定的城镇体系，并有协同发展的经验，龙凤融城即是经典案例。地处湖南西部的龙山县与湖北西部的来凤县，县城之间的中心距离仅6公里，是全国最近的“双子星”县城，有较为丰富的土地资源和水资源，有较大的人口基数，有一定的交通区位优势，有较好的群众基础与动力。2005年，湘鄂两省跨省融城，“交通同网、旅游同线、产业同步、环境同治、信息同享”的发展规划在湘鄂边界的龙山县和来凤县之间绘制，为打破区域间市场分割，实现市场与区域经济的协调发展提供了一种新的模式。
五是有协同发展的组织基础和实际行动。首先是部委干预型协同组织为区域发展注入了动力，如农业部长期对口帮扶武陵山区。其次是地方政府主导型协作组织注重实效，如西南地区经济协调会、滇黔桂地区五地州经济协调会、湘鄂川黔武陵山区县市政府经济协调会、云贵川毗邻9县经济技术协作会、川滇黔赤水河流域经济协作区等。最后是民间协同组织积极献计献策，专家学者积极研究和呼吁，如中国土家族经济文化研究协作会已经在湘鄂渝黔轮流开过几次大会暨学术研讨会，为加强区域间的协作研究积累了很多经验。
为多民族走廊经济协同发展提供政策支持
记者：对于设立湘鄂渝黔边多民族走廊区域治理试验区，您有什么更为具体的建议?
李俊杰：首先，在制度框架方面，要通过建立省际的行政协调机构来破解行政区划的分割。行政区划的分割、地区本位的影响，是多民族走廊经济协同发展的最大障碍，导致一系列的区域问题：一是基础设施省内重复建设，省际限制共享;二是一味开发资源，省际生态失衡，经济违法行为多;三是鼓励产品流出，限制产品进入，争夺要素流入，限制要素流出;四是产业趋同严重，龙头企业少，鼓励企业进入，限制企业流出;五是市场过度、无序竞争，区域整体竞争趋弱;六是政策竞相攀比，内耗严重，政府职能错位;七是城镇布局小而不全。通过区域治理试验区这一形式，实现区域内部协调发展，不同地区就区域公共事务进行磋商，并商讨解决方案，是一种多赢的局面，这一观点已经被世界经济发达国家的实践证明是正确的。
其次，设立区域治理试验区的重点和实质在于，通过加大区域治理的财政支持力度实现公共服务均等化。区域公共产品能够为区域内所有地区提供服务，对于区域的整体发展具有深远的影响。这些区域公共产品既包括一些公共基础设施，如道路、港口等，也包括如治安、防疫和污染等公共服务。经济社会发展滞后、基础设施薄弱、公共服务落后、生态环境恶化是影响湘鄂渝黔边协同发展的症结，这就要求中央政府加大对该区域治理的财政支持：一是财政预算。在年度工作计划中设立对区域治理的支持，在年度财政预算中开列相应的区域治理项目;二是专项基金。设立某些专项基金来支持区域治理的工作，如区域规划基金。区域治理在履行某些职能时，可以向这些基金寻求资金支持，中央政府也可以以此作为参与区域治理的一种形式;三是合作开发项目。区域治理在进行本区域的某些开发项目时，可以寻求与中央政府合作开发，中央政府可以通过合作开发项目的方式配套相应资金。
第三，落脚点是安排跨区的“专题项目”实现生态板块经济。跨区的“专题项目”主要是围绕一些跨地区项目展开合作。地方政府比较难以单独解决的问题、矛盾或者需求，如跨区公路、大桥、水利设施建设等，需要通过一些共同合作项目的建设来实现。具体到湘鄂渝黔边，生态工程建设应作为一个重要的专题项目合作开展。一方面，生态环境恶化是该区域经济发展长期滞后、人民生活贫困等问题得不到根本解决的症结之所在;另一方面，经济落后、贫困问题又是该区域生态环境退化的根源，真正持久的环境保护应建立在发展经济、消除贫困的基础上。因此，应通过采取生物、工程、经济、技术、社会等手段来实现协调发展。
最后，通过积极培育各类区域性组织强化区域规划和管理。
记者：除此以外，您还有什么较好的政策建议?
李俊杰：建议把多民族走廊纳入兴边富民行动范畴。国家民委于1998年倡议发起了“兴边富民行动”。兴边富民是振兴边境、富裕边民的缩略语，是行动的出发点和归宿，这是全社会广泛参与的开发建设实践活动，是有计划、有组织进行的系统工程。开展兴边富民行动，就是要加大对边境地区的投入，加大帮扶力度，使之尽快地发展起来，逐步跟上全国发展的步伐，促进边疆与内地的协调发展。“兴边富民行动”实施以来，边境地区基础设施条件得到明显改善，各族人民群众生活水平得到明显提高，经济和社会事业取得了全面进步，基本达到了富民、兴边、强国、睦邻的良好效果。
同属中西部结合地带及其他省际边界民族地区的经济发展，与边境地区有着较强的相似性。如经济发展水平低，少数民族人口比重高，贫困人口数量大，暂时属于国家政策关注的盲点。尤其是随着近几年发展，出现的一些新的差距和失衡使这些地区成为政策变化的敏感区和民族矛盾的潜伏区。因此，国家应该把“兴边富民行动”的内涵和外延进一步丰富和延伸，由外向里、从边到内推进，把多民族走廊纳入其中，并在国家民委“十二五”规划中得到很好的体现。
文章来源：中国民族报
