新瓶装旧酒：北洋政府的民族政策
□王宇
1912年至1928年，是中国近代史上的北洋政府统治时期。在这段长达16年的时间里，历经了袁世凯、皖系军阀、直系军阀以及奉系军阀统治4个时期。其间，北洋政府也制定和实施了一系列民族政策，来处理国内民族问题以及改善国内民族关系。不过，北洋政府的民族政策就如同它打着民国的招牌实行封建独裁专制一样，在看似民族平等的外衣下，最终以维护大军阀、大地主阶级的统治利益为终极目标，可谓是“新瓶装旧酒”，形新而实旧。
调整民族事务管理机构，改革中央和地方行政机关
1912年3月，北洋政府宣布废除理藩部，原先理藩部所管辖“蒙藏事务”交由内务部管理。同年5月，北洋政府又在内务部下设蒙藏事务处，直隶于国务院。7月，蒙藏事务处升格为蒙藏事务局。1914年5月，北洋政府改蒙藏事务局为蒙藏院，正式公布《蒙藏院官制》。蒙藏院内分别设置总务厅、秘书厅和专司民治、边卫、劝业的第一司，以及专司宗教、典礼等的第二司。改名后的蒙藏院由贡桑诺尔布出任总裁，副总裁由熙彦出任。至此，蒙藏院成为北洋政府管理少数民族事务的中央行政机关。此后，历届北洋政府均设有这一机构。另外，北洋政府还设立了一些临时机构，来处理边疆民族问题。1923年1月12日，北洋政府设立了“蒙藏善后委员会”，处理蒙古地区的善后问题。
在边疆民族地区，北洋政府重新部署军政设施，建立特别行政区。在内蒙古地区，北洋政府于1914年先后设立了绥远、热河、察哈尔3个特别行政区。同年7月，又规定3个特别行政区各设都统一员，管理该区的军政、民政事务。这样，基本上将内蒙古地方一分为三，把内蒙古各盟旗分别置于各省地方军阀的统治之下。在藏族聚居区，北洋政府在西北开始设置甘肃、西宁等处总兵，青海办事长官，蒙蕃宣慰使等。1915年，青海办事长官裁撤，甘肃、西宁等处总兵改为宁海甘边镇守使，蒙蕃宣慰使照旧，把青海、甘肃的藏、回、蒙古等民族置于直接统治之下。在西南藏族聚居区，北洋政府于1924年改川边道为川边特别行政区，并在这些地区改设县治，加强了直接统治。在其他少数民族地区，清王朝遗留的封建土司制度仍然保留下来，像新疆、云南、广西、贵州以及湘西等少数民族聚居的地区，都分别处在各地方军阀的统治之下。
宣称各民族地位平等，倡导宗教信仰自由
面对国内日益严重的民族问题，北洋政府举起了孙中山民族主义的旗帜，相继颁布了各项法令，宣称国内各民族之间地位平等，倡导宗教信仰自由。1912年3月25日，北洋政府颁布了《劝谕蒙藏令》，宣布“现政体改革，连共和五大民族，均归平等”。同时，内务部批准成立了以“扶助共和政体，化除汉、满、蒙、回、藏畛域，谋一致之进行”为宗旨的“五大民族共和联合会”(简称五族共和会)。4月，北洋政府又颁布命令，强调民族团结，国家统一，“现在五族共和，凡蒙、回、疆各民族，即同为我中华民国国民，自不能如帝制时代再有藩属之名称，此后，蒙、藏、回、疆等处，自应统筹规划，以谋内政统一，而冀民族之同”。
在北洋政府所颁布的“满、蒙、回、藏各族待遇条件”中规定，“满、蒙、回、藏原有之宗教，听其自由信仰”，尊重少数民族宗教信仰自由。1914年5月，北洋政府正式颁布《中华民国约法》，规定“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等，人民于法律范围内，有信教之自由”，“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件，清皇帝待遇条件，满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力;非依法律，不得变更之”。
1912年8月，北洋政府颁布了《蒙古待遇条例》，其主要内容是“各蒙古王公原有之管辖治理权，一律照旧;内外蒙古汗、王公、台吉世爵各位号，应予照旧承袭”。除此之外，北洋政府还对各地的王公、贵族等进行赏赐。1912年9月20日，北洋政府又颁布了《加进实赞共和之蒙古各扎萨克王公封爵》，同年10月，北洋政府下令恢复了达赖喇嘛的名号，同时为了稳定西藏的僧俗贵族，北洋政府又颁布了《待遇西藏条例》。这些措施，实际上是历朝历代封建王朝所实行的羁縻抚绥政策的翻版。
创建“五大民族生计会”，开展移民垦荒
1912年7月，北洋政府成立了以“开通民智，利用厚生，务使一般人民皆能自谋生活，得享共和幸福”为宗旨的“五大民族生计会”，并拟在西藏等地区设立分会。1915年，北洋政府制定了《禁止私放蒙荒通则》和《垦辟蒙荒奖励办法》，规定“凡蒙旗出放荒地，无论公有私有，必须呈报中央核准，照例由政府出放，否则以私放论”，如此一来，在内蒙古地区开垦荒地的规模就超过清末并最终扩大到整个内蒙古地区。这一政策的实施，不仅剥夺了蒙古王公的土地所有权，也使广大蒙古族民众大量丧失土地，流离失所。随之而来的是民族矛盾、阶级矛盾不断激化，当地少数民族争夺权益的抗垦斗争、反改省运动持续不断。
在其他民族地区，大小军阀对其统治区少数民族的压迫和剥削，同样是变本加厉，与日俱增。川边镇守使陈遐龄为了增加税收，不惜强迫各族人民种植鸦片，每年征收烟税藏洋40余万元。滇系军阀殷承瓛统治时期(1917年)，川边“粮税”年征收藏洋34万元;康定“常关税”(一般税务)年征收藏洋30余万元;“茶税”每年定额征银11万两。此外，还有“契税”、“印花税”、“酒税”、“屠宰税”、“驮捐”及其他苛捐杂税。在广西、贵州以及湘西等地，军阀混战给少数民族带来了巨大灾难，战乱连年不断，使得民族地区社会经济残破，人民生命财产遭受巨大损失。
对内推行民族同化，对外维护主权
虽然北洋政府宣称各民族地位平等，但实际上也在推行民族同化。1912年8月10日公布的《众议员选举法》规定，内蒙古及西藏、青海地区具有中华民国国籍，年满25岁以上的男子，必须通晓汉语，才能享有被选举权。通过法律形式规定，以是否通晓汉语作为议员当选资格条例之一，反映了民族的不平等。同时，北洋政府还在教育部设立了专门教育司，进行“国语统一事项”工作。
辛亥革命后，西藏政局动荡，与中央政府的关系处于不正常状态。在西藏问题上，北洋政府挫败了分裂西藏的西姆拉阴谋会议，并得到西藏僧俗群众与内地各族各界的拥护和支持。后来，在外有英国分裂活动、内有达赖和班禅矛盾纠葛的情况下，北洋政府通过实施各项民族政策和进行多次交涉，来协调民族关系。1919年10月至1920年4月，甘肃代表团访问西藏，西藏与祖国的关系才得以正常沟通。
总的来说，北洋政府制定和实施的民族政策在内容和形式上，既有沿袭和继承，也有一定程度上的发展。北洋政府沿袭了历朝历代的羁縻抚绥政策，承认了原有的旧制度，部分继承了孙中山的民族主义。同时，又有所发展，即宣称各民族一律平等，鼓励各民族之间通婚等。但由于阶级局限，北洋政府的民族政策仍是换汤不换药，新瓶装旧酒。在北洋政府统治时期，少数民族并没有真正得到民族平等的权利。他们不仅遭受着本民族上层统治者的压迫，而且还遭受军阀、地主的压榨。同时，各派军阀的混战，政权的不断更迭，使边疆地区的少数民族陷入了更加痛苦的深渊。
文章来源：中国民族宗教网
