代启福

经过几个世纪的发展，民族和民族国家已经进入了成熟稳定期。历史使民族和民族国家殊途同归，似乎已经找到了彼此双赢的切合点，“自治”正在成为越来越多的民族和民族国家的历史选择。在现代多民族国家，“自治”不仅是实现“整合型”民主的有效途径，反映了现代宪政的要求，也体现了现代国际法发展的重要内容和方向。



　　作为联合国制定的最重要的国际人权文书之一，1966年由联合国大会通过并开放供签署的《公民权利和政治权利国际公约》，对少数人权利首次予以承认。该《公约》第27条规定：“在那些存在着人种的、宗教和语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己语言的权利。”
　　从国际法的角度来说，以条约或宣言的形式明确提出少数人的自治权利，是冷战以后的事。例如欧洲安全和合作会议（Conference on Security and Cooperation in Europe，简称CSCE）1990年6月29日的哥本哈根文件，在讨论有关少数人权利问题时涉及到“自治”，但只是将其作为保护少数民族同一性的一种“可能的手段”而已，而未把它规定为少数人的权利。但这已经具有十分重要的意义，证明自治在加强少数人及其集团的权利方面的重要性正在增强。
　　鉴于《公民权利和政治权利国际公约》第27条对国家应采取何种措施保护少数人的权利尚没有特别规定，在联合国促进和保护人权小组委员会特别报告员的极力建议和推动下，联合国大会于1992年12月通过了《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》。这是联合国唯一一份以单独的形式阐述少数人特殊权利的文件，也是第一个专门致力于少数人权利保护的国际性文件。该宣言对少数人权利的涉及是非常广泛的，其中也包括有关“自治”的问题。尽管宣言文本中尚未出现“自治”概念本身，但根据增进和保护人权小组委员会少数群体问题工作组主席阿斯比约恩·艾德先生所著的《〈在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言〉评注最后案文》（简称《最后案文》），其中专门谈及“自治”问题的就达10处之多。《最后案文》认为，尽管该宣言并未规定群体自决权，但国家保护少数群体的义务可以通过在宗教、语言或更广泛的文化问题方面的自主安排得到履行。“自治可以是领土、文化和地方自治，范围可大可小。”
　　在通过《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》的同时，联合国也开始关注土著民族权利问题，并于1993年通过《土著人民权利宣言草案》，标志着国际社会在保护和促进土著民族权利和自由方面取得重大进展。
　　在各类国际组织中较早关注少数民族自我“决定”权问题的是国际劳工组织。1957年国际劳工大会通过的《土著和部落居民公约》和1989年国际劳工大会通过的《土著和部落民族公约》曾是少有的几个涉及少数民族权利的国际法律文件。《土著和部落民族公约》第7条规定：土著民族“有权决定自身发展进程的优先顺序”，“并有权在可能的范围内对其经济、社会和文化发展行使管理”。第14条规定：“对有关民族传统占有的土地的所有权和拥有权应予以承认”，“各政府应采取必要的措施以查清有关民族传统占有土地的情况，并应有效地保护这些民族对其土地的所有权和拥有权”。第27条规定：“各政府应承认这些民族建立本民族的教育制度和设施的权利”，而且，各国“政府亦应为此种努力提供适量资金”。第28条还规定：“在可能的情况下，有关民族的儿童应学习使用本民族的土著语言，或他们所属群体之最通用的语言进行阅读和写作。当这一考虑不现实时，主管当局应与这些民族进行磋商，以期采取某些措施来达到这一目的。”
　　《土著人民权利宣言草案》的重要意义首先在于承认土著民族的“自治”权，第31条规定：土著人民在有关内部或地方事务方面拥有自治或自我管理的权利。到2007年9月，经过长期的酝酿和讨论，联合国大会正式通过《土著人民权利宣言》，明确规定：“土著民族享有自决权。根据此项权利，他们可自由决定自己的政治地位，自由谋求自身的经济、社会和文化发展”；“土著民族行使其自决权时，在涉及其内部和地方事务的事项上，以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上，享有自主权或自治权”。
　　需要注意的是，无论是国际劳工组织的《土著和部落民族公约》，还是联合国的《土著人民权利宣言》，都明确强调土著民族的自决权，同时，《土著人民权利宣言》中使用的是土著人民这一词，这是否意味着土著民族享有1966年国际人权两个公约第一条所规定的“人民自决权”呢？实际上，土著人民权利工作组认为，只有使用“人民”（peoples）一词才能正确表达这样一种意思，即承认土著群体作为一个具有自己特征的有组织的社会的存在，而不仅仅是共享某些种族和文化特征的人类类聚。同时，《土著人民权利宣言》对“自决”的态度非常明朗。第3条在提出“土著人民享有自决权”时，紧接着强调“根据此项权利，他们可自由决定自己的政治地位，自由谋求自身的经济、社会和文化发展”。依照上下文来解释，这里的“自决权”并不意味着要建立独立国家，而只意味着“根据此项权利”，“自由谋求自身的经济、社会和文化发展”，正如第4条进一步所阐述的那样：行使其自决权就是指“在涉及其内部和地方事务的事项上，以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上，享有自主权或自治权”。 因此，根据笔者的理解，国际法中有关土著人民自决权问题的规定，并不意味着分离权和独立权。它既有别于殖民地人民的自决权，与传统意义上的“民族自决权”也有本质的区别。不过，由于它明确地提出了作为少数人的土著人民应享有的自主权或自治权，在国际法上首次明确规定了少数人的自治权，从而开创了“自治”正式被列入国际法体系的先河。
文章来源：中国民族报