代启福

我国55个少数民族中，人口在10万以下的有22个，即高山、门巴、珞巴、京、毛南、基诺、阿昌、布朗、怒、独龙、普米、德昂、赫哲、塔塔尔、塔吉克、俄罗斯、乌孜别克、鄂伦春、鄂温克、保安、裕固、撒拉等民族，分布在福建、西藏、广西、云南、黑龙江、新疆、内蒙古、甘肃、青海。这些民族数量相对较少，故被称为人口较少民族。根据1990年人口普查统计，除台湾的高山族外，其他21个民族总人口约为53万人，约占我国少数民族总人口的0．4％，其中人口最多的是青海的撒拉等民族，约为8．8万人，最少的是西藏的珞巴族，大约2300多人。随着2004年底胡锦涛总书记、温家宝总理作出要求加快人口较少民族发展的重要批示，国务院召开全国扶持人口较少民族发展工作会议，作为国家“十一五”专项规划之一的《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》等一系列政策措施的实施，毫无疑问，国家和社会以及地方政府开始大力扶持人口较少民族，人口较少民族迎来经济社会发展黄金时期。人口较少民族大部分分布在西部边疆地区，是我国构建和谐社会和全面建设小康社会的重点和难点，因此，国家和社会以及地方政府扶持人口较少民族具有重要的意义。
新中国成立后，我国人口较少民族的社会经济发展取得了巨大成就。但是，从各方面来看，人口较少民族的社会经济整体发展水平相对滞后。国家民委的调查数据显示，在小民族聚居的640个行政村，2003年底年人均收入884元，人均口粮308公斤，145个村子没有通公路，90个村子没有通电，盟9个村子没有通电话，274个村子没有通邮，215个村子看不到电视，498个村子听不到广播，345个村子尚未解决温饱，284个村初步解决温饱但不稳固。总体而言，22个人口较少民族发展存在的问题主要表现在以下几方面：

1．社会形态发育落后，思想保守，观念落后。22个民族中，除乌孜别克族、塔塔尔族、俄罗斯族等民族的社会发育程度稍高外，其他民族社会政治经济制度较为滞后。新中国成立以前，门巴、珞巴、基诺、赫哲、阿昌、德昂等民族还处于原始社会阶段或保留着或多或少的原始公社残余，从原始社会一下子过渡到社会主义社会，跨越了好几个社会形态。虽然发生了天翻地覆的变化，但是，原有的落后的社会政治经济形态，直至今日遗毒未清。譬如，商品意识淡薄，缺乏进取精神，原始平均主义严重，过度迷信而不信科学，不重视文化教育，原始宗教所带来的副作用根深蒂固等等。

2．经济发展滞后，人民生活水平低。经济落后，人民生活水平低，是人口较少民族普遍存在的现象。譬如，西藏的珞巴族，除米林县南伊珞巴族乡外，其他居住在该县境内的珞巴族，生活极为困难，绝大多数生活在贫困线以下，脱贫任务相当艰巨。又如，云南德宏州统计局资料显示，生活在该州境内的12488名德昂族群众，1999年人均收入仅为仍2元，其中，潞西市的8682名德昂族群众1998年人均收入只有401元，该市三台山德昂族乡1999年末尚有德昂族贫困户466户、贫困人口2300人，占该乡德昂族人口的63％。经济不发展是这些民族生活水平低的主要因素，而这些民族的经济建设任务极为艰巨。

3．自然条件恶劣，基础设施落后且不健全。这些民族大多聚居在偏远山区和边境地区，生产生活条件差，自然条件恶劣。盟个人口较少民族的交通、饮水、邮电、医院、校舍等基础设施落后且不健全。主要表现在：一是交通闭塞，多数乡村不通公路。譬如，被称为“高原孤岛”的门巴、珞巴族较为集中的西藏墨脱县还不通公路，是至今中国唯一不通公路的县级行政区域，由于交通的缘故，即使是地道的西藏人也很少涉足墨脱。又譬如，云南阿昌族地区2000年尚有1／5的自然村没有通公路，即使通简易公路的乡村，路况极差，晴通雨阻，一年有半年多无法通行。二是人畜饮水困难。例如，云南阿昌族有近1／4的自然村、1／3人口的人畜饮水没有解决，每户须占用一个正劳力三分之一的时间和精力专门背水；部分村寨人畜共饮一条水沟，导致各种疾病的产生和蔓延。三是学校、邮电、医院、广播电视、电话等基础设施极为落后，严重影响了这些少数民族的生活和社会经济的发展。到2005年底，这些民族中有4．6万多户群众居住在漏雨透风的茅草房或危房中，有4．8万多人居住在缺乏基本生存条件的环境中。

4．教育落后，文盲多，文化素质低。一方面，不重视教育，文盲半文盲比例高，人口素质低，高层次人才匮乏。2000年第五次全国人口普查资料显示，人口较少民族的文盲率(15岁以上)普遍较高，其中，门巴族56．21％、珞巴族50．79％、德昂族21．28％、撒拉族49．12％、保安族55．94％、怒族32．02％、普米族30．06％、布朗族23。54％。1999年墨脱县达木珞巴族乡适龄儿童100名，在校生47名，适龄儿童入学率仅为68％。门巴、珞巴族的学生能够上到初中、高中的屈指可数，上大学的更是凤毛麟角。云南潞西市三台山德昂族民族乡1999年适龄儿童能读到小学毕业的仅70％，初中毕业率为30％，该乡自1995年以来，德昂族中没有考上高中或中专的学生。。另一方面，当地财政困难，多数是“吃饭财政”，无力投资教育，或投入不足，教育基础设施落后而不全，校舍破旧且多为危房，有的地方甚至还没有实现一村一校，师资不足且素质低。这些问题严重制约了人口较少民族教育的发展。

人口较少民族迎来经济社会发展黄金时期。我国的民族发展问题，一直以来，无论是国家宏观层面，还是具体的微观措施，总是聚焦于整体少数民族或者自治民族，而很少专门关注有着自身特殊矛盾性的人口较少民族。从国家关于人口较少民族的政策层面而言，很显然，倾斜照顾较少；从社会对于小民族的认知和支援来看，关注度不够，有的甚至被忽视。我国虽然采取了一系列针对少数民族社会经济发展的政策措施，但是，国家直到本世纪初没有专门出台实施针对人口较少民族的政策。随着西部大开发、全面建设小康社会、构建和谐社会、社会主义新农村战略的实施，人口较少民族的发展问题日益突现出来，成为我国当前民族问题和工作的一个重要方面，对此，我国政府和领导人也清醒地认识到发展人口较少民族的重要性和紧迫性。近几年尤其是2005年以来，国家和社会以及地方政府加大了扶持人口较少民族的力度，希望通过专门扶持，加快人口较少民族经济社会全面发展。2001年8月国务院办公厅下发由国家民委上报的《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》指出“原则同意你委提出的关于扶持人口在十万以下的22个民族发展的具体建议，并请有关部门、单位和地方负责落实”，并就乡村通简易公路、村村通电、村村通广播电视、人畜饮水、人口素质教育、医疗机构和设施、群众住房改造、财政投人等八个比较突出的问题作了安排。《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》首次对扶持人口较少民族发展问题作出了“列入‘十五’计划，由国家民委与有关部委协商实施”的明确安排，标志着正式将小民族发展问题提上中央的议事日程。2004年11月胡锦涛总书记和温家宝总理分别作出重要批示，要求制定扶持人口较少民族的具体规划和政策措施，加大支持力度，帮助22个人口较少民族加快发展。2005年5月18日温家宝总理主持的国务院常务会议上，讨论并通过了作为国家“十一五”专项规划之一的《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》，会议指出“由于历史、自然条件等方面的原因，这些少数民族的经济和社会发展总体水平还比较落后，贫困问题仍较突出。因此，制定扶持人口较少民族发展规划，采取特殊政策措施，帮助其加快发展，走上共同富裕道职员有必要；并要求各有关地区和部门要高度重视扶持人口较少民族发展工作，按照国家扶持、省(区)负总责、县抓落实、整村推进的原则，加大工作力度和资金投入，并组织沿海发达地区和大中城市、大型企业对口帮扶，通过5年左右努力，使这些地区经济社会发展达到当地中等或中等以上水平”。该规划由国家民委、国家发改委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办五部委于2005年联合组织实施，主要针对22个人口较少民族的人畜饮水、交通、通电、广播电视、安居、农田等基础设施建设和发展科教文卫等社会事业以及加大人才培训力度、科普工作等方面为工作重点，目标是通过五年左右的努力，使这些小民族的发展达到当地中等或中等以上水平。2005年8月29日国务院召开全国扶持人口较少民族发展工作会议，贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理要求大力扶持人口较少民族加快发展的重要指示精神，安排部署扶持人口较少民族加快发展工作。胡锦涛总书记2006年5月12日在云南考察时强调要求：“各级党委和政府加大对人口较少民族的扶持力度，促进人口较少民族改变落后面貌、过上富裕生活，真正使建设社会主义新农村成为惠及各族群众的民心工程。

人口较少民族所在地的各级政府陆续出台实施加决人口较少民族的规划和措施，并取得了显著成效。2002年新疆维吾尔自治区人民政府根据国务院要求，针对区内4个人口较少民族编制了《新疆人口较少民族“十五’’期间经济和社会发展规划方案》，提出新疆在近5年内做好人口较少民族工作的具体要求，详尽地编制了人口较少民族经济和社会发展项目计划表，包括乡村通简易公路、乡村通电、村村通广播电视、农村人畜饮水、人口素质教育、医疗机构和设施、群众住房改造及灾后重建、乡村文化站(室)建设和乡镇干部培训等方面，共159个项目，预计总投资约2．5亿元；通过3年的努力，新疆扶持人口较少民族的规划已取得显著成效，在人口较少民族相对集中的地方实施规划项目81个，人口较少民族聚居地区的经济和社会发展环境得到明显改善，人口较少民族聚居地区经济发展较快，基础设施建设明显加强，社会事业发展步伐加快，专项资金的使用取得较好效益。人口较少民族数量最多的云南省采取了扶持人口较少民族的一系列政策措施。其中，2005年9月制定了《云南省扶持人口较少民族发展规划(2D6—2010年)》，该规划于2006年3月由省政府常务会议审议原则通过，规划总投资4．3亿元，项目2083个，力争通过5年建设，使人口较少民族村委会基础设施得到明显改善；编制村级实施规划和民族专项资金实施规划，力争做到规划一个村，实施一个村，发展一个村；2005年国家安排云南省扶持人口较少民族发展专项资金3400万元，2006年筹集资金6880万元。内蒙古自治区有3个人口较少民族：鄂伦春族、鄂温克族、俄罗斯族，内蒙古自治区党委政府对扶持人口较少民族发展工作高度重视，将其列入了重要议事日程。2006年2月，内蒙古召开全区扶持人口较少民族发展工作会议，对内蒙古自治区扶持人口较少民族发展工作进行了全面部署，自治区民委和发改委共同制定了《内蒙古自治区扶持人口较少民族发展专项建设规划》，规划建设项目246个涉及交通项目43个、能源项目10个、农村经济项目41个、社会事业项目52个，总投资1．3亿多元，其中拟申请国家投资1．05亿元，自治区配套1000万元，群众自筹1568万元。规划实施后，内蒙古人口较少民族聚居区的基础设施条件将得到明显改善。

[一)政治意义

1．对构建平等、团结、互助、和谐的民族关系具有重要意义。新中国建立后，我国实行民族平等政策，各民族不论人口多少一律平等。现行宪法规定“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”、“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”。在漫长的历史进程中，人口较少民族与其它各族人民相互依存，荣辱与共，形成了多元一体的中华民族，共同缔造了伟大的多民族国家。胡锦涛总书记在2005年5月召开的中央民族工作会议上的重要讲话和《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，指出“平等、团结、互助、和谐”是社会主义民族关系的本质特征，“巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系”是新形势下做好民族工作的一条重要指导原则。国家民委主任李德诛2005年7月在黑龙江赫哲族地区考察时指出，民族问题是当今世界的热点和难点问题，要从政治和战略的高度认识扶持人口较少民族发展的问题，解决人口较少民族发展问题，在某种意义上讲是经济上的第二次解放，扶持人口较少民族加快发展，体现了胡锦涛总书记提出的“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的新时期、新阶段民族工作主题。胡锦涛总书记2006年5月12日在人口较少民族之一的基诺族聚居的云南基诺山考察时指出：“必须深刻认识做好扶持人口较少民族发展这项工作的重大意义，增强工作的紧迫感，集中力量，加大力度，坚持从实际出发，有计划有步骤地开展工作，帮助人口较少民族解决发展中的关键问题，努力加快这些民族的发展步伐。”当前，构建平等、团结、互助、和谐的民族关系是我国民族工作的重点和根本任务，而要实现这一任务，最终使各民族共同团结、共同繁荣、共同富裕，国家和社会必须大力扶持处于落后地位的人口较少民族。

2．有利于巩固边防，加决边境地区发展。我国长达2万多公里的陆地国境线上生活着许多少数民族，这22个民族中的大部分就位列其中。这些民族与国外相同或相似民族跨境而居，语言相通、习俗相近，关系密切。扶持人口较少民族大力发展，不仅关系到我国边疆稳定，而且有利于维护和发展睦邻友好的关系。为了加快边境地带各族人民的社会经济发展，巩固边防，2000年由国家民委牵头发起了“兴边富民行动”，实施几年来，重点扶持了边境地带的贫困人口尤其是这些人口较少民族。2005年5月31日实施的《国务院实施(民族区域自治法)若干规定》第14条“国家将边境地区建设纳人经济和社会发展规划，帮助民族自治地方加快边境地区建设，推进兴边富民行动，促进边境地区与内地的协调发展”的规定，以法规的形式把“兴边富民行动”规定下来，有利于“兴边富民行动”向纵深推进。对人口较少民族进行专门扶持，更加有利于推进“兴边富民行动”，有利于巩固边防，加决边境地区经济社会发展。此外，人口较少民族差不多占我国民族总数的一半，解决了这些民族的发展、小康问题，也就解决了近半数少数民族的发展、小康问题。

(二)经济发展的意义

第一，对改善人口较少民族生产生活条件的意义。由于历史、地理环境、现实政策等因素，人口较少民族的社会经济发展水平相对滞后，基础设施落后、生活水平低是这些小民族普遍存在的现象。基础设施对于一个民族和地区的发展具有重要的作用，是衡量一个地区社会经济发展的重要尺度，而人口较少民族聚居地区的教育、水电、交通、通讯等基础设施不健全，有的地方甚至根本没有，不仅影响少数民族群众的生产生活，更严重的是影响和制约了社会经济的发展。根据人口较少民族发展的实际，国家和社会必须给予专门的扶持和帮助，内联外合，才能解决人口较少民族的发展问题。因此，国家和社会的专门扶持有利于人口较少民族生产生活条件的极大改善。

第二，有利于人口较少民族构建和谐社会和全面建设小康社会。新世纪伊始，中华大地实施了声势浩大的全面建设小康社会、构建和谐社会和建设社会主义新农村的系列战略。构建全面和谐的小康社会是中华民族伟大复兴和社会主义现代化进程中至关重要的环节。没有人口较少民族的小康，就没有全国的小康。人口较少民族面临解决贫困人口温饱和全面建设小康社会的双重任务。根据绝大部分人口较少民族发展的实际，毫无疑问，它们是我国构建和谐社会和全面建设小康社会的重点和难点区域。因此，人口较少民族聚居地区和人口较少民族群众构建和谐社会和建设小康社会对于构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会具有十分重要的意义。就目前来看，单凭人口较少民族地区和人民群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神解决不了脱贫致富问题，也不可能解决小康问题，更不可能构建和谐社会。对此，国家和社会以及地方政府必须给以大力扶持和帮助。

第三，有利于调整当地经济结构，帮助他们发展生产，增加收入。经济收人低，生活困难是人口较少民族普遍存在的现象，它们中的绝大多数还处于贫困线以下，是我国扶贫攻坚的主战场。导致这些小民族贫困的一个主要原因是经济结构单一，除了从事传统农业生产，没有其他经济来源。通过专门扶持和科学规划，结合本地实际和优势，帮助它们调整经济结构，改变收入来源单一的局面，发展多种经营，加决经济发展，增加经济收入。

第四，有利于掌握人口较少民族的基本情况，便于决策。22个人口较少民族经济、文化封闭，国家和各级政府不了解它们的具体情况，不便于决策。2005年由国家民委、国家发改委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办五部委联合组织实施的《扶持人口较少民族发展规划(2005。2010年)》要求扶持到村到户，对人口较少民族进行专门扶持，有助于改变国家和社会对人口较少民族情况不清楚的尴尬状况，便于决策。

(三)保护和弘扬文化的意义

扶持人口较少民族发展以扶贫开发为重点，但必须以科学发展观为指导，实施可持续发展战略，既要大力发展经济，又要保护、弘扬人口较少民族的传统文化，全面扶持对于人口较少民族的传统文化具有重要的保护意义。

一是有利于提高人口较少民族人口的文化素质。人口较少民族人口素质较低，文盲半文盲的比重高，基础教育落后，高素质人才奇缺，人口文化水平低是制约人口较少民族发展的重要因素之一。国家和社会的专门扶持，有利于提高人口较少民族的文化素质。

二是有利于挖掘人口较少民族的文化资源。人口较少民族大多居住在我国的边疆地区，相对封闭，开放度低，与其他文化的交融程度低，有的甚至与外界隔绝。五十六个民族五十六支花，22个人口较少民族都拥有本民族的独特文化，譬如，鄂伦春族的训鹿、游猎文化，珞巴族的竹文化，京族的渔业文化，柯尔克孜族的游牧文化等。由于相对封闭，这些民族文化没有得到很好的传播，国家和社会专门扶持人口较少民族，有利于挖掘人口较少民族的文化资源，便于人口较少民族文化的传播，一方面有利于外界了解这些独特的民族文化，另一方面可以“文化搭台，经济唱戏”，充分利用文化促进当地经济社会的发展。

三是有利于保护人口较少民族的文化。独特的文化是一个民族区别于另一个民族的重要特征，22个人口较少民族都具有浓郁民族特色的本民族文化。对于人口较少民族来说，在经济发展中，本民族的传统文化更易受到冲击。譬如，聚居在内蒙古的鄂伦春族尽管基础建设让人欣慰，但文化的丧失还是让人担忧，年轻人追求时尚，不喜欢学传统的毛皮制作工艺，20岁以下的人就懂一两句鄂伦春语，鄂伦春族中有至高无上地位的神职人员“大萨满”也一个个逝去，没有几个人愿意接替。在与外来文化的交往、抗争过程中，这些民族文化面临减弱乃至消亡的危险，有些小民族聚居区民族文化已经出现严重衰退的情况。因此，国家和社会对人口较少民族的专门扶持，有利于这些文化的保护和发展。譬如，云南的基诺族从基诺山搬迁下山就是一个非常成功的范例。基诺族群众虽然告别了在基诺山上的生活环境，搬迁到了靠近水源、交通便利的地方生活，在搬迁过程中，由于政府非常注重对基诺族文化的保护，基诺族群众原来的生活习惯基本上保留了下来，基诺族群众生活中的一些剩余产品可以很方便地转化成货币，打破了原来自给自足相对封闭的生活观念，而这些变化对一个民族的发展是有积极意义的。
（来源:《广西民族研究》）
文章来源：中国民族报