浙江在村民自治中创造的几种模式
■ 余逊（浙江大学公共管理学院教授）
文章来源： 中华读书报 日期： 2008年11月5日
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在农村和城市基层实行村民自治和居民自治是改革开放以来中国社会发生的最重大、最深刻的变化之一。在开展村民自治的历史进程中，浙江的广大农民和各级基层组织在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等村民自治的各个方面都大胆探索，勇于创新，推动着村民自治不断向新的广度和深度发展，许多做法走在了全国的前列。
全省形成既能有效保障自由选择又能促进选后践诺的选举制度。选举权是村民自治权的基础和首要内容，它的基本要求一是真实，二是有效。全国目前流行的选举形式是海选。2005年3月，杭州市余行区唐家埭村在全国首创“自荐海选”的无候选人直接选举方式，即先由村民自由报名竞选某一职位，再由全村选民加以选举产生。自荐海选在保留海选优点的同时，又有效地防范了海选中易于出现的选票过于分散这一情况的发生。2008年用这种方法选举的村庄占54.3%，已成为全省村委会选举的主要方式。在此基础上，为使当选村干部在选后能更好地为村民服务，许多村庄在换届前组织村干部候选人就任期创业承诺进行述职，由村民或村民代表进行评议打分，并公布评议结果，为村民选举新一轮村干部提供参考。特别是金华市在2008年换届选举中在全市4000多个村庄普遍实行村干部创业承诺机制，形成了“先定事、后选人、再践诺”的选举方式，即先由村两委经村民代表会议同意后提出下一届班子需要完成的工作目标，再由村干部候选人就如何完成这些目标进行竞选，选举完成后新当选的村两委在乡镇政府主持下签订承诺书，向村民公开，接受村民的监督。这些做法既使选举能更好地体现选民的意志，又促进了当选人在选后能更好地履行诺言。从实际情况来看，选举方式的改进促进了选举的真实性和有效性，进而也促进了参选率的提高。2008年换届选举中村民参选率达到96%，高于80%的全国平均参选率。
绍兴新昌县开展的制定“村务公约”活动。民主选举结束后，村民如何根据本村的实际情况有序地开展民主管理、民主决策和民主监督等自治活动，在现实中还存在着不少制度上的“空白地带”或“盲区”。为了解决这些问题，新昌县经过试点在全县范围内逐步开展了制定“村务公约”活动。具体来说就是村党支部与村委会组织广大村民依据党的方针政策和国家的法律法规，从本村的实际情况出发，就村民在自治活动中的权利和义务，各村级组织的职责、关系和工作程序以及经济社会事务的管理等问题作出规定，经全体村民公决获得多数人同意后生效，成为村民在开展自治活动时必须加以遵循的权威性章程。从内容来看，“村务公约”规范和细化了村党组织在村民自治中的领导职能，强化了村民在自治中的主体地位，进一步明确了村务管理的内容和各种村级组织的权限。“村务公约”坚持村务管理中的重大事项要由村民公决来决定，并就公决的具体事项、形式和程序作出明确规定。对村民如何参与村内日常事务的管理，其中特别是财务的管理，“村务公约”也作了细致的规定。“村务公约”注重加强民主监督制度，规范和完善了村务公开的内容、形式和程序，确立了对村干部工作的民主评议机制和违规责任追究机制，同时明确了村民必须在行使自治权利的同时履行相应的义务，对村民的违规行为也必须加以追究。在新昌农村，“村务公约”的制定，受到农民的普遍欢迎，它像一部微型“宪法”，有效地促进了村民自治的深入开展。
台州温岭市的民主恳谈。“民主恳谈”是对温岭市在乡村、城镇及市直机关开展的各种基层民主活动的统称。它最初是1999年6月台州市委宣传部和温岭市委宣传部联合在温岭松门镇开展农业农村现代化试点教育中创造的以会议对话和讨论为基本形式的一种思想教育方法，此后，经过不断的发展、改进和再创造，逐渐成为民主的一种载体，成为一种稳定的以协商为特征的民主制度。从内容来说，“民主恳谈”会具有多种类型：民主沟通会、决策听证会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。尽管类型多样，但核心或基础仍是“民主恳谈”，即基层党委、政府或农村自治组织在就公共事务做出决策前，先在干部和群众或群众代表之间，决策者和决策实施后将影响到的各利益相关者之间，对公共事务了解不多、知识不多的人与具有处理相关问题的经验和相关知识的人之间，开展完全自由、平等、公开、坦诚、双向和深入的讨论，交流思想，分析利弊，论证观点，辩明事理，相互说服，在形成基本共识后，再通过一定程序，由基层党组织、政府、基层人大或人民群众自己做出决定。
作为一种制度，民主恳谈的特点主要是：程序化、规范化程度比较高，与实际工作结合紧密，为各界人民群众参与公共事务管理提供的空间比较广阔，运行成本比较低，操作比较简便，与党的传统和现有的各种制度之间的融合程度比较高。从实践的结果来看，民主恳谈会优化了村民自治组织的决策程序，提升了决策质量，促进了农民的政治参与，密切了党群、干群关系，推动了信息交流、思想沟通和各种社会矛盾的消解，也提高了村委会决策的执行效率。2004年，温岭的“民主恳谈”荣获在国内外都有一定影响的“中国地方政府创新奖”。
衢州市衢江区的“五步工作法”。在开展民主法治村建设的过程中，衢江区根据相关法律和政策的规定，从农村工作的特点和农民的要求出发，在如何组织农民就重大村务进行决策方面，创立了“动议、审议、报审、民决和告知”的五步工作法。第一步是动议。对重大村务的处置，村党支部、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一村民代表联名，可以提出决策动议案。第二步是审议。在村党支部的主持下，通过走访、听证、商谈等多种形式，对提出的决策动议案广泛征求各方的意见，并在此基础上召开村两委联席会议进行认真细致的审议，形成供决策的文本。第三步是报审。将决策案报送乡镇党委和政府，由乡镇党委和政府对其进行合法性、合程序性审查。如果发现与有关法规相违背或在制度安排上存在显著问题的，则退回村两委重新讨论和修改。第四步是表决。将经过审查的决策案提交村民代表会议进行讨论和表决，形成村民代表会议决议。村民代表会议要有三分之二以上村民代表参加才可召开，所作决议须经全体村民代表半数以上通过方才有效，涉及到本村重大利益的事项要有全体村民代表的三分之二以上通过才能生效。第五步是告知。按照村务公开的要求，把经村民代表会议表决通过的决议案在村务公开栏中张贴，告知全体村民，并由村委会组织实施。同时，也把它报送乡镇政府备案。
为了更好地利用“五步工作法”开展工作，衢江区农村普遍都对需通过“五步工作法”进行决策的事项进行了规范，主要包括：村建设规划，中长期经济与社会发展规划和年度计划，享受误工补贴的人数与补贴标准，村公益事业的建设方案、经费筹措及承包方案，村集体资产收益的使用，村民的土地承包经营方案，村集体经济项目的立项、发包、承包方案，计划生育方案，宅基地使用方案，有关土地使用各项补偿费的方案，以及村党支部、村委会或符合法定人数的村民或村民代表认为应当进行民主决策的其他事项。
“五步工作法”的实施，既有效保障了村民的自治权利，确立了村民代表会议在村务决策中的权威地位，推进了村民自治中民主决策的程序化、规范化和制度化程度；又有效地体现和维护了党的领导，提高了基层党组织的凝聚力，加强了村两委工作的协调，从而改善了乡村的治理结构，提升了治理的效能，促进了乡村中各种重大村务问题，其中特别是易于引发利益矛盾的问题的合理解决。
金华武义县通过建立“村务监督委员会”开展的民主监督。2004年2月到6月武义县在白洋街道后陈村开展完善村务公开与民主管理试点工作，探索建立可操作性比较强的村级民主监督体制与机制，以便更好地解决村务管理中由于监督“缺位”或“错位”而造成的各类问题。在这个过程中，后陈村制定了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》这两项重要制度，并为有效执行村务监督制度，创建了“村务监督委员会”，这是全国第一个在村民自治中专门从事监督的村级组织。
后陈村通过建立“村务监督委员会”来开展民主监督的做法经过一年的运行，实践证明成效显著，因此2005年5月后已经在武义全县的550多个村庄中普遍推广。具体来说，后陈村的做法是：首先通过系统的调查研究，在法律政策规定的框架内，对村里已有的各项管理制度进行全面的梳理和评估。在此基础上，草拟出用于规范和约束村干部行为的《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》这两个文件的建议稿。建议稿出台后，又在全村各农户及村两委、党员及村民代表中反复讨论和修改，最后在村民代表会议上表决通过并正式生效。与此同时，“村务监督委员会”的成员也由村民选举产生。按照规定，村务监督委员会成员只能由非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表担任。候选人通过有全体党员和村民代表参加的推荐会推举，再在村民代表会议中进行差额选举。监委会由3人组成，其中主任1名，委员2名。主任由村民代表会议选举得票最多的候选人担任，任期与村民委员会成员相同。村务监督委员会受村民代表会议委托独立开展工作，对村民会议或村民代表会议负责，不参与村务管理，是一个专门从事村务监督工作的机构。《村务监督制度》赋予村务监督委员会的工作职责主要有9项：对村两委执行党的路线、方针、政策及村级管理制度的情况进行监督；对村务、财务公开的清单进行审核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，村委会须就此类事项的处理提交村民代表会议表决决定；协助街道党委对村干部进行年终述职考评；列席直接涉及群众利益的重要村务会议；定期向村民代表会议报告村务监督工作；向村民宣传党的方针政策，维护村两委正确决策；向村两委反映村民对村务管理的意见建议。从运行机制来看，武义县规定当村务监督委员会发现村务管理发生问题后，首先向村两委提出改进意见或建议，如果村委会对这些意见或建议不予采纳，则提请村委会召开村民代表会议决；如果村委会不召集村民代表会议，村务监督委员会可直接向乡镇（街道）或县的村务公开和民主管理办公室寻求帮助；乡镇（街道）或县在接到村务监督委员会的请求后，要在7天内派人调查，若情况属实，则责成村委会召开村民代表会议对村务监督委员会提出的意见或建议加以讨论并做出决定。此外，村务监督委员会还可根据多数村民或村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议，提请村党支部报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。与武义农村原有的监督体制相比，村务监督委员会的创设及其职权配置，把村务监督专职化，增强了监督权行使的独立性，不仅注重事后的监察，而且注重事前的防范，监督的力度也明显增强。同时，它还在村民中发挥了上下沟通、释疑解惑的作用，促进了党群、干群关系的融合。
总体来看，经过20多年的实践、摸索、改进和完善，浙江省在村民自治中创造了大量行之有效的形式与方法，其中许多做法，例如上述在民主恳谈和民主监督方面的做法，都在全省得到普遍推广。在今天的浙江农村，村民自治已成为乡村政治生活中的一项得到农民普遍认同的、充满生命力的制度。浙江是中国民营经济最发达的省份，也是农民最富裕的省份。民营经济的发达催生了农民的自主性、开放性和胆略，生活水平的提升则增强了农民的参与要求和责任意识。村民自治的成功，显然与这两个因数关联在一起。但从根本上说，村民自治的成功还是因为它作为农村治理的一项基本制度，体现、维护并促进了农民的政治、经济、社会和文化权利，使他们能够在自治这一制度平台上，既摆脱了因不适当的行政干预或管制而造成的各种束缚及由此带来的利益损失，又避免了个体农民因缺乏组织而无法开展各种有益于村庄整体的活动这一现象的发生，从而能更自由、自主、理性地追求和实现自身的利益诉求和价值诉求，更好地协调各类关系和社会矛盾，更有成效地建设自己世代居住的家园，更加公平地分享集体资产和相互合作所带来的果实。此外，它也和党和政府的精心组织、正确领导、大力推动及社会各界的广泛支持紧密关联在一起。其中，学术界在广泛调研的基础上，参与了许多地方法规的制定和改革举措的设计、论证与宣传。浙江村民自治中的有些创新，例如温岭的民主恳谈，就是在学术界直接参与下确立起来的。
