农地征用过程中的结构洞——对一起征地纠纷的社会学分析
邢朝国
摘要：土地流转问题的难点在于如何保证流转的程序公正和结果公正，其实质是保障农民在土地流转中的知情同意权和地权收益的公正分配。本文通过对一起农地征用纠纷的分析，提出农地征用过程中的结构洞是当下土地流转问题产生的重要原因。结构洞使基层政府能够控制土地流转的相关消息，单方制定征地补偿费和地权收益分配的标准，消解村民的抗争。因此，打破农地征用过程中的结构洞，压制结构洞效应，是保障土地流转的程序公正和结果公正的重要途径。
关键词：农地征用 结构洞 纠纷 社会学分析
一、问题的提出
伴随着我国城市化和工业化的推进，农村土地问题的复杂性和解决的迫切性已逐渐突显出来。目前学界讨论较多的是土地征用过程中政府的角色和地位、政府和农民的关系以及相关利益主体的利益分配问题[1]。而这些问题集中表现在“一些乡村随意改变土地承包关系, 强迫流转, 侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段, 与民争利, 损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营, 影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名, 随意改变土地农业用途”[2]。
对此，学者们集中从土地制度和产权的角度来探讨农村土地问题的成因及可能的解决途径。例如，农村土地集体所有使土地所有权在国家、集体和农户之间发生分割,农民只拥有土地的使用权和部分受益权。同时，政治权力结构又使乡村干部成为土地所有权的人格化主体,因而政府能够垄断一级土地市场，降低农民在征地过程中讨价还价的能力，压低补偿标准，获得市地价格和农地价格间巨大的“剪刀差额利润”，进而导致农民在征地补偿费多级分配中利益流失。[3]总而言之，“现行农村土地承包经营权在明晰性、排他性、安全性、可转让性、权能责任利益对称性、可实行性等方面都存在一定的缺陷。”[4] 因此，明确土地所有权主体、建立规范的产权结构和土地流转机制成为解决农村土地问题的关键所在[5]。
但无论是对征地现象本身的分析还是从土地制度和产权层面进行的探讨，其所要解决的问题在某种意义上都可归纳为一点，即如何保证土地流转的程序公正和结果公正，其实质是保障土地流转过程中农民的知情同意权和土地流转所产生的地权收益的公正分配。但现有的研究基本上是从宏观层面来分析农村的土地问题，制度设置范畴的讨论和应然的政策建议居多，缺乏对日常生活中征地事件的关注和“深描”。社会现象是流动的、鲜活的，在动态中充满着种种“隐秘”[6]。因此，这种宏观的、抽象的和应然的研究进路在发掘征地现象背后的隐秘方面是有所欠缺的，无助于我们更深入地理解征地的实际运作过程。
因此，本文将基于对皖南S行政村的一起土地征用纠纷的实证分析，勾勒基层政府、企业、村委会和村民在土地征用过程中的关系、互动状况及各自所使用的策略，尝试在具体场域中理解和挖掘土地问题产生的内在机制，揭示在既有的土地制度框架下影响农地流转的程序公正和结果公正的深层原因，对土地有序合理流转提供有益的思考。
二、征地乱象：案例事实
S行政村是位于长江冲击平原上的村庄，气候湿润，土壤肥沃，以种植水稻和棉花为主。S村离W县城只有10公里的路程，其临镇是W县的工业区，以生产电缆闻名，是W县主要的财政税收来源。S村所在的N镇经济收入在W县处于中下水平。 S行政村共有22个自然村。其中六房村有41户村民。新民村有53户村民。
2005年，W县为缩短工业区与县城的距离，以便进一步拓展工业区，着手修建一条省级公路。公路有很长一段经过S行政村。2007年初，公路建成。工业区的厂家开始在公路两旁买地建厂。
2007年3月，经过W县政府的批准，N镇镇政府和工业区多家电缆厂老板达成土地转让协议，也就是S村村民所说的“卖地” 。随后，N镇派工作人员和S村的村委会干部在村中开了多次农地征用动员会。六房村村民王GH叙述了这一过程：
“07年年初，镇上和村委会就征地的事到各个自然村开动员会。一些在公路边上有地的村民还是比较愿意卖地的。那些没有地在公路边上的村民不同意卖地。因为土地是集体的。土地承包期是30年不变，我们还有17年。也就是说，17年之后土地是要重分的。有不少新出生的人口和黑人口（指超计划生育，没有户口的人口）在第二轮调地中没有分到地。如果现在把地卖了，那他们以后就分不到地了。而且在路边有地的村民想卖地钱独占，但其他村民要求如果卖地的话，卖的钱要在村民中平分，因为土地是集体的啊。当时村民内部出现分歧。但不愿意卖地的村民占多数。这时候镇上的人和村干部一起到没有签字的村民家中挨家挨户地做工作（甚至派村干部到外地找在外务工的村民答应卖地）。镇上说这次征地是得到省里同意的，省里批了文件。但我们也不晓得是不是这么回事。即使有这个东西（文件），镇上和村干部也是不可能给我们看的。所以他们要怎么说就怎么说。老百姓也不知道是真的假的……他们还给我们算账，说一对夫妻一年种地也累死人，挣不了几个钱。现在把地卖了，建了厂房，以后夫妻两个到厂里上班，一年都要挣一两万。但大部分村民还是不同意卖。但镇上和村干部也不管这些，他们强行把我们的土地征去了。镇上派人下来做工作也只是个形式。”
2007年5月，N镇镇政府叫推土机把公路边的土地连同土地上的农作物都推平。每亩地补偿了300元的青苗费。针对镇政府的行为，村民王H评论到:
“新民村有部分村民在卖地合同上签了字。但我们六房村村民都没见过合同……政府强行把土地征走了。我们农民也没办法，找谁说理去？鲁村（六房村的邻村）的鲁F没在合同上签字，但政府把他家的承包地给征走了，他气不过，就把屎泼在了村委会。镇上就叫派出所把他逮起来，关了三天……村民虽然心里不满，但也没办法。你想想，以后计划生育、办证办事都要经过村里，你现在和村干部闹僵了，他们以后为难你，你怎么办？所以我也就算了。‘政府为大’嘛。”
整个S行政村在这次征地中，沿着公路边的土地都被征了，一共有1800多亩。其中六房村被征土地有46亩，新民村有80亩。当时N镇政府和S村委会给的征地补偿费每亩是9000块。但新民村村民王AM很愤慨地告诉笔者：
“今年我们为土地补偿的钱到厂里闹。厂老板告诉我们他们一次性付给政府的钱是每亩地3万3千块。也就是说，最后到我们农民手上的钱都不到3股子（十分之三的意思）。县、乡镇、行政村‘三级政府’都扣了不少钱，有很多“余钱”。其实根本就不是什么征地，就是卖地嘛。基层政府用土地做生意，搞钱。吃亏的是我们村民……镇上和村上说给多少就多少，村民也没办法想。”
厂老板暴出的土地转让信息让S村的村民对土地征用补偿费感到非常的不满，一致认为吃了“大亏”，县政府、镇政府和村委会在土地流转中搞了“不少钱”。新民村村民万CHR想到了打官司，开始向律师咨询。
“律师告诉我国家土地管理条例规定一类土地转让价格每亩是23000块。我们村被征的地是优良地，属于一类地。但村干部一亩地就给了9000块。律师说这个官司能打赢，但我一个人打划不来，自己也得不了多少钱，还要花不少钱和时间，最后生产队的人拿了不少钱，帮人家打了。而且自己以后很多事还得到村委会办手续，如果得罪了村干部，以后很多事也不好办。所以，我也就算了。”
除了对征地补偿费不满之外，村民内部就9000块的征地补偿费该如何分配产生了分歧，最后每个生产队分配的结果有所区别。
“征地补偿费新民村是每户平均分的。我们六房村是在公路边有地的农户独占。没得到钱的村民就不干了，找村委会闹。闹得狠的，有人的（指找到关系的村民），村里就补千把块钱安慰一下，不怎么闹的，就少给点。”(六房村村民王GH)
六房村村民王X给我们解释了两个村征地补偿费分配结果不同的原因：
村委会把钱分到各个小队（自然村），让各个小队商量怎么分，他们不管。在农村哪个狠（厉害），哪个有势力（兄弟多等），（钱）就给哪个得。我们六房村土地被征用的农户只占到小队的1/5。绝大多数农户在公路边是没有地卖的。但村委会主任是我们队的，他家有三亩地被征用了。所以当初尽管大多数村民不同意卖地，他还是把小队的地卖掉了，而且卖地后钱都归卖地的农户。这样的话，他家光卖地就得了二万七千块钱……而新民村不少村民很早就在外面做工程，因为孩子上学的原因，户口迁出去不少。但他们的地还在……剩下的户数比较少，就比较齐心。他们商量好把9000块/亩的补偿费拿一半出来分给卖了地的农户，剩下的一半按人头分。那些户口迁走的村民就只能分到4500/亩的土地钱，分不到人头钱了。而当初没分到地的人口就能分到人头钱。
但事情远没有结束。N镇镇政府和村干部在征地时曾向村民许诺土地价格在2年内“跟涨不跟跌”，只要土地价格上涨，镇政府就补钱给村民。2008年3月份，S行政村的鲁村土地征用补偿费为15000块一亩。其他自然村村民得知土地价格上涨后找村委会要6000块的土地增值金。
村干部说镇上不能补，一补的话就要补2000多万。新民村的村民心比较齐，闹得比较凶，从08年三四月份就开始闹。但镇上发了狠话，说如果村民还要闹的话，就要对村民不客气。当时镇上就找了很多小痞子。村民去闹的时候，很多小痞子就把村民围起来，说要打村民。村民也就吓得回家了。去闹的人也就少了。但今年6月份的时候，新民村一些老头老太太就睡在马路上，不让车子走，不让厂子生产……事情前前后后一共有20多天。当时也有小痞子去了，但因为都是老头子老奶奶，所以就没打人。但很多小痞子在晚上的时候去老年人的家里，吓老年人，还说要打他们的儿子。（村民万CHX）
因为新民村村民“闹得比较厉害”，最后村干部许诺给新民村修一条石子路，买一个变压器，以及实行最低生活保障政策，即男性村民到60岁，女性村民到55岁，每个月领80块的低保钱。此外，新民村村民按人头补200块钱。这样镇政府和村委会不再补6000块的土地增值金。新民村村民的抗争也就暂且平息了。但六房村村民见新民村得到了补偿，也纷纷找村干部讨要6000块钱的土地增值金。最后村委会也给六房村低保政策。但只有那些卖了田的村民每亩得到200块的补偿，而且卖地村民每个人头另外得到200块的补偿金。但在“谁闹得狠，谁就得的多”的逻辑下，六房村没有得到像新民村修路、买变压器的“待遇”。
三、农地征用过程中结构洞的形成
（一）、土地需求者与基层政府的土地转让交易
与单个的农户进行土地转让的交易成本比与基层政府进行土地转让的交易成本要高得多。这在土地所有权归集体所有以及政治权力机构对土地流转具有绝对影响力的状况下，情况更是如此。魏昂德曾指出地方政府的目标和利益与地方企业的利益一致性程度比较高，地方政府可以凭借其垄断地位为企业提供其他所有者无法提供的优势条件[7]。因此，与基层政府进行土地转让交易是企业获得土地的一种经济理性的渠道。
在S村的征地事件中，作为土地需求一方的厂家只和基层政府谈判，达成土地转让的相关事宜（面积、价格等），并把土地转让费交给镇政府分配。这就节省了厂家与单个村民谈判所付出的时间成本和人力成本。此外，政府出面保证了征地的成功率。换言之，在自上而下的征地过程中，村民并没有作为交易一方出现在厂商与政府的交易谈判中。企业与村民之间的互动链条是断开的。
（二）、镇政府、村委会自上而下的征地
周飞舟曾用“生财有道”来形容地方政府在土地征用和转让中的“圈钱”行为[8]。镇政府通过各种“权力技术”获取土地转让收益。在征地过程中，镇政府和村委会形成征地同盟，通过开村民动员会、做思想工作这一传统的政策实施方式来推动农地征用。但为了在“圈地”中“圈钱”，镇政府采取了截留和模糊土地转让交易的相关信息，尤其是土地转让价格这一核心信息。镇政府与企业的土地转让信息以及国家相关的土地政策法规在镇政府——村委会——自然村村民这一自上而下的征地过程中是逐渐流失的。这就为镇政府单方制定土地征用补偿费用的标准以及土地收益的分配比例提供了足够的操作空间。由于土地归集体所有，基层政府对土地征用和转让具有绝对的影响力，再加上基层政府对信息的控制，只拥有土地承包使用权的村民是很难与基层政府形成博弈的，其结果最多也就是零和博弈。这在S行政村的征地过程中表现得非常明显。
在本案例中，镇政府和村委会在征地过程中运用了一些软硬策略。当村民不同意转让土地的时候，镇政府派人员和村干部一起挨家挨户地做思想工作，宣称征地是“得到省里同意的，省里批了文件”，以此来增强其征地的合法性。此外，他们还采用了软策略，即“设身处地”地为村民考虑，建构未来的“收益预期”，如“一对夫妻一年种地也累死人，挣不了几个钱。现在把地卖了，建了厂房，以后夫妻两个到厂里上班，一年都要挣一两万。” 这给强硬的征地行为增加了一层“人情味”，以此缓解村民的抗拒心理。
但在大部分村民仍不同意“卖地”的情况下，镇政府采取了强硬手段，即用推土机把要征用的土地推平，把土地上的农作物推掉，造成事实上的征地行为——尽管仍有很多村民没有在土地征用合同上签字（很多村民甚至都没见过土地征用合同）。
(3)、农地征用过程中的结构洞
基层政府在整个土地流转过程中扮演着土地征用者和土地转让者的双重角色。而农民个体仅仅作为土地使用权的拥有者被排除在土地需求者与基层政府的土地转让谈判之外，难以在自上而下的征地过程中与土地需求者形成互动。正如前文所言，农民与土地需求者之间的互动链条实际上是断开的。因此，基层政府在整个征地网络中处于一种类似“结构洞”[①] 的“桥”（bridge）位置上（如图1所示,具体参见附件）。这使基层政府能够从这一关键位置得到更多的权利，增强其提供资源和控制资源的能力。
四、结构洞在征地过程中的作用
（一）、控制信息和地权收益分配
在农地征用过程中，地权收益分配是最为核心的环节之一，也是征地纠纷产生的重要原因。且撇开镇政府与企业之间的土地收益分配不谈，在自上而下的征地过程中至少存在三级分配，即基层政府与村委会的分配、村委会与各个自然村的分配、自然村内部村民之间的分配。
正如前文所分析的，在结构洞化的征地模式中，由于村民被排除在基层政府与土地需求者的土地转让谈判之外，其与土地需求者之间的互动链条是断开的，这使基层政府可以有效地控制土地转让交易信息和国家的土地政策法规，单方制定土地征用补偿费用的标准以及土地收益的分配比例。在本案例的地权收益分配中，村民对镇政府与企业之间的土地转让价格以及镇政府与村委会之间的土地收益分配状况是不清楚的。他们所知道的分配情况是镇政府和村委会给村民300元/亩的青苗费和9000元/亩的土地征用补偿费（即使村民在抗争过程中，逐渐地获得了土地收益分配的相关信息，如企业一次性付给镇政府的土地转让费是3.3万元/亩，但信息量非常有限，并且这些信息的真实可靠性仍然存在疑问）。
（二）、消解村民的抗争
作为征地纠纷一方的村民，在维护自身权益的过程中上演着属于他们的“日常形式的反抗”。如村民鲁F因为“气不过”镇政府强征其承包地，用泼粪这种在乡土社会中极具侮辱性的方式来表达自己对镇政府和村委会的不满。而新民村村民则通过阻止厂家生产运营、睡马路阻碍交通的方式来讨要土地增值收益。
面对村民各种日常形式的抗争，镇政府和村委会实施了一系列的摆平术，运用结构洞的优势来消解村民的抗争。例如，镇政府与村委会形成联盟共同摆平村民的抗争，给企业提供支持，以及村委会充当基层政府与村民之间的“防火墙”，缓冲和削弱村民对基层政府的直接冲击。
当村民鲁F在村委会泼大粪后，镇政府派镇公安局把鲁F拘留了三天。其实鲁F泼粪的行为不仅是在挑战村委会的权威，发泄对村委会的不满，而且在某种意义上也是在挑战镇政府的权威，表达对镇政府强征土地的不满。在乡土社会的日常生活中，吵架泼粪的行为一般教育一番即可，但镇政府采取了让派出所拘留鲁F这一方式。在乡土社会中，被派出所拘留是一件很不光彩很严重的事情。而镇政府大张旗鼓地采取这种方式其实也是要杀一儆百，警告其他村民不要乱来，树立自身的权威。另外，在处理新民村村民睡马路、阻止企业生产运营的群体性事件时，镇政府借助了地痞流氓的力量来压制村民。这些策略和手段在一定程度上有效地消解和牵制了村民的抗争行为。（结构洞在农地征用过程中的作用图具体参见附件中的图2）
在某种意义上，村民的抗争是在试图打破这种结构洞，并在一定程度上取得了效果。其直接表现是村民获得了镇政府与企业土地转让交易的“内部信息”，以及村民通过法律咨询了解一些国家的土地政策和法规等。这使村民对自身权益受损程度有一个理性的认识和判断，为其维权谈判提供了参考标准和有力的话语基础。此外，镇政府和村委会为平息村民的抗争，对地权收益分配做了一定程度的调整，如许诺实施“低保政策”、修路、买变压器以及给村民部分补贴。换言之，村民的抗争过程是一种“知情过程”和地权收益再分配的过程（尽管知情程度和收益再分配程度比较有限），也是消解结构洞效应的过程。
五、结语
在我们的案例中，纠纷围绕着两个问题展开：一是镇政府和村委会强行征用农地；二是地权收益分配。这也就是我们通常所说的程序公正和结果公正的问题。通过对案例的分析，我们可以发现问题产生的重要原因是农地征用过程存在着结构洞（参见图1）。由于土地所有权归集体所有，因此基层政府能够凭借其政治权力成为土地资源的提供者和控制者，使自身处于土地流转网络中的“桥”这一关键位置上，导致农地征用过程中结构洞的形成。农地征用中的结构洞效应使基层政府能够控制和模糊相关的土地转让信息（核心是与土地需求者达成的土地转让价格）以及国家土地流转的相关政策和法规，单方制定土地征用补偿费用标准，消解村民的抗争等。
在结构洞化的征地模式中，单个的村民实际上是被排除在政府与土地需求者进行的土地转让谈判之外的，而仅仅作为土地承包使用权的拥有者成为被征对象。因此，基层政府与土地需求者的谈判过程和结果很难体现村民的利益诉求。此外，由于村民缺乏对土地转让价格、国家土地转让政策等信息的了解，再加上基层政府政治权力的作用，村民很难与基层政府形成博弈，其讨价还价的能力微乎其微。
因此，要保证征地过程的程序公正和结果公正，必须打破农地征用中的结构洞，抑制结构洞效应，。这就需要建立以自然村村民集体、土地需求者和基层政府为基点的循环互动的土地流转模式，让村民作为代表自身利益的主体参与到土地转让的程序中，切实保障村民的知情同意权。但打破农地征用中的结构洞，建立循环互动的土地流转模式的关键在于明晰土地的产权制度，切实保护农民的土地承包使用权不受侵犯。
注释：
[①] 博特(Ronald Burt)的“结构洞理论”认为社会资本是网络结构给网络中的各结点提供资源和控制资源的程度，其分析的重点是特殊的网络联系所产生的整体的结构效应。参见[美] 林南.社会资本——关于社会结构与行动的理论[M].上海：上海人民出版社，2005.
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[1] 周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究,2007(1) .
[2] 参见“中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知”（中发[2001]18号）.
[3] 党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报，2005,(4).
[4] 钱忠好.中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究[J].江苏社会科学，2002,(2).
[5] 邹爱勇.国土地产权制度：问题与变革[J].法制与社会，2008,(20).
[6] 孙立平.过程——事件分析与当代中国国家——农民关系的实践形态[C].清华社会学评论特刊，厦门：鹭江出版社，2000.
[7] 转引自周雪光.关系产权——产权制度的一个社会学解释[J].社会学研究，2005,(2).
[8] 周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民[J].社会学研究，2007,(1).
（作者，邢朝国，中国人民大学社会学理论与方法研究中心博士研究生）
原文发表于：《学习与实践》2009年第1期。
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文章链接：社会学人类学中国网
http://www.sachina.edu.cn/Htmldata/article/2009/02/1810.html
