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改革开放30年：社会政策的调整变化

———访中国社科院社会学所所长、研究员李培林

       记者：社会政策的概念有广义和狭义之分。今年是改革开放30年，请您从广义社会政策的角度，谈谈改革开放30年来我国社会政策有哪些调整变化？
     李培林：广义社会政策包括阶级阶层、收入分配、就业、社会保障、教育、医疗、反贫困、环保等各个方面的政策，改革开放30年社会政策发生了很多调整变化。首先谈谈阶级阶层政策的调整。实际上，作为改革的序幕或者说真正的起点，是放弃和否定“以阶级斗争为纲”的路线，所以改革首先进行的，是围绕着“拨乱反正”对阶级阶层政策进行了一系列的重大调整。其中包括平反冤假错案，摘掉“反革命”、“走资派”、“修正主义分子”、“黑帮分子”的帽子，摘掉了知识分子在文革中的“臭老九”帽子，改正被错划为“右派分子”的案件，摘掉地主、富农分子的帽子，落实对国民党起义、投诚人员以及在大陆的台湾同胞亲属政策，为原80多万工商业者恢复劳动者身份，等等。这些为了“团结一致向前看”而进行的阶级阶层关系的重大调整，调动起各个社会阶层投身于改革开放和社会主义建设的积极性，扩大了改革的群众基础，同时这些政策调整也意味着，从此放弃在“文革”中那种简单地把“政治思想”和“历史背景”作为划分阶级阶层的依据。
     随后的经济体制改革，带来阶级阶层结构和利益格局的深刻变化。这种巨大变化的特点主要表现在三个方面：一是所有制结构的深刻变化使非公有制经济快速成长，由此产生了私营企业主、个体工商户、外资和私营企业高级管理人员和技术人员等新的社会阶层；二是工业化和城市化的推动使2亿多农民转变了职业身份，成为“新工人”；三是与现代经济社会相联系的社会中间阶层的人员规模快速扩大了，而且社会流动大大加快。
     工业化、城市化的快速推进，推动着我国从传统的城乡二元结构向现代社会结构转变。这种社会结构转变的人口规模之大、速度之快和程度之深，在世界现代化历史上是空前的。数以亿计的农民离开土地向非农产业的迅速转移，乡村人口向城市的大量集中，为中国的社会结构转型带来强大动力，极大地改变了人们的生活方式、就业方式和整个社会的面貌。
     记者：改革开放30年来，我国城乡居民收入增长显著，但是也存在收入差距悬殊、分配不公等问题。收入分配政策作为社会政策的一个重要方面，改革开放以来我们对其作了哪些调整？
     李培林：在改革初期，收入分配的改革要排除的主要障碍就是“平均主义”的倾向。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》强调指出，“历史的经验告诉我们：平均主义思想是贯彻执行按劳分配原则的一个严重障碍，平均主义的泛滥必然破坏社会生产力”。并且提出，“鼓励一部分人先富起来的政策，是符合社会主义发展规律的，是整个社会走向富裕的必由之路”。
     1987年党的十三大报告提出“在促进效率提高的前提下体现社会公平”的分配政策。这一政策后来在1992年中共十四大报告中被概括为“兼顾效率和公平”，在1997年党的十五大报告被概括为“效率优先、兼顾公平”。2002年党的十六大报告在重申“效率优先、兼顾公平”原则的同时，进一步提出，初次分配注重效率，再分配注重公平。
     随着社会主义市场经济的深入发展，收入差距的扩大趋势引起社会的强烈反应和国家的高度重视。2003年党的十六届三中全会的决定提出，“整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题”。2004年党的十六届四中全会的决定提出，“切实采取有利措施解决地区之间和部分成员之间收入差距过大问题”。2005年党的十六届五中全会进一步提出，“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。2006年党的十六届六中全会的决定，把“促进社会公平正义”作为构建社会主义和谐社会的一个着力点，写入构建社会主义和谐社会的指导思想，提出“必须加紧建设对保障公平正义具有重大作用的制度”，并第一次系统提出要对收入分配进行“宏观调节”，要求“在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者的收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收入、坚决取缔非法收入，促进共同富裕”。2007年党的十七大报告提出，要坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。
     记者：我国在20世纪下半叶的半个多世纪中，发生了人口增长方式的历史性转变，由高出生率、高死亡率、低增长率，过渡到高出生率、低死亡率、高增长率，再转变到目前的低出生率、低死亡率和低增长率。改革开放以来，我国人口政策发生了哪些变化？
     李培林：促使我国人口转型的主要因素是经济发展、社会转型和人口控制政策，特别是人口控制政策在这种人口转型中发挥了重要作用。我国在20世纪70年代初期开始实行计划生育政策，人口数量控制措施由宣传教育和节育转变为国家计划，成为历次“五年计划”进行指标限制的重要内容。1978年10月，在中共中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中，提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”。同年，第一次将“国家提倡和推行计划生育”写入《宪法》。
     从20世纪80年代初期开始，在城市户籍人口中开始严格实施“一对夫妇一个孩子”的生育政策，这些政策所追求的目标，就是力争在20世纪末将总人口控制在12亿之内。但是，在2000年将总人口控制在12亿之内的目标，还是被一再突破，1987年就改为“控制在12.5亿之内”，“七五”和“八五”计划进而改为“在2000年将总人口控制在13亿内，在2010年将总人口控制在14亿内”。到2006年，我国总人口达到13.1448亿人，出生率降低到了12.09‰，死亡率降低到6.81‰，自然增长率降低到5.28‰。但是，与此同时，人口老龄化、出生性别比偏高的问题凸显。未来几十年，我国将先后迎来劳动年龄人口、总人口、老年人口三个高峰，据测算，2016年15岁 64岁的劳动年龄人口将达到10.1亿人左右的峰值；本世纪30年代总人口将达到15亿人左右峰值；40年代65岁以上老年人口将达到3.2亿人的峰值。
     我国目前的人口政策是，优先投资于人的全面发展，稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理布局，保障人口安全，促进人口大国向人力资源大国转变，促进人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展。
     记者：这30年来我国就业和劳动关系的政策有哪些变化？
     李培林：改革开放以前，经济增长、平均分配和充分就业，是我国发展的三大首要目标。充分就业被视为体现社会主义经济制度优越性的一项重要社会政策。改革开放以来，特别是社会主义市场经济被确定为我国经济体制改革目标以后，牺牲效率实现充分就业的做法被逐步放弃，就业状况更多地靠劳动力市场供求关系的调整。20世纪90年代以后，就业形势发生了很大变化，出现了就业形势紧张甚至严峻的局面，实行扩大就业的积极政策重新成为社会政策的重点。
     20世纪90年代后期，为了深化国有企业改革，解决较多国有企业普遍存在的人浮于事、效率低下、债务沉重、亏损严重等问题，实行了“减员增效”的重要措施。“减员增效”措施的正式提法，在正式文件中较早见于1997年《国务院批转国家经贸委关于国有企业改革与发展工作意见的通知》，这个通知提出了对国有企业实行“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的改革方针。随后，这一政策作为改革的重要手段在国有企业中全面铺开和执行。从1998年到2003年，我国国有企业累计下岗2818万人。从2000年开始，我国加速了就业体制市场化改革，实行下岗与失业的体制并轨，到2005年底，下岗和失业的体制并轨工作结束，“下岗”从此成为一个历史性概念。
     劳动力市场就业机制的形成使劳动关系发生明显变化，由此产生了大量新的劳动关系矛盾和纠纷。2001年，我国颁布了新修改的《工会法》，首次明确提出“维权是工会的基本职责”。各地开始探索建立政府、企业、工会三方的新型劳动关系调整机制，按照“双方自主协商、政府依法调整”原则，解决劳动争议。
     2006年，党的十六届六中全会的决定，提出“发展和谐劳动关系”的要求和目标。我国开始进入致力于建立社会主义市场经济条件下的和谐劳动关系的新阶段。
     记者：随着就业和劳动关系政策的调整变化，我国劳动者身份逐渐从“单位人”向“社会人”转变，由此，社会保障问题日渐凸现。回眸30年，我国的社会保障政策究竟有哪些变化？
     李培林：我国在计划经济条件下形成的社会保障制度，部分照搬苏联的模式，部分带有供给制的性质。其主要的体制缺陷：一是覆盖面小，实施范围窄；二是社会化程度低，保障功能差；三是社会保障受地区财政能力的影响，抚恤救济标准长期不变；四是管理体制分散、政出多门。
     改革开放以后，针对当时社会保障制度存在的一些突出不合理的问题，从1984年开始，进行了初步的改革探索：一是扩大了社会保障的范围；二是提高了保障的标准；三是增加了保险项目。这些措施，突破了“企业保险”的格局，社会保障体系开始走上正规化、法制化轨道，这为社会保障制度由计划经济条件下的国家负责、单位包办、封闭运行的制度安排，转向社会主义市场经济条件下的责任共担、社会统筹的制度安排奠立了基础。
     20世纪90年代以后，人口老化过程加速，离、退休人员不断增加，企业改革中下岗人员增加，又受到20世纪60年代以来生育高峰期的影响，每年新增劳动力待业人数也在增加，这三个增加形成了对社会保障的巨大压力。1993年，我国正式提出建立社会主义市场经济体制，明确了我国社会保障体系的基本内容，提出了建立社会统筹与个人账户相结合的多层次养老保险和医疗保险制度，以及政事分开、统一管理的社会保障管理体制。
     2006年党的十六届六中全会和2007年党的十七大提出，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。一是促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。到2006年底，我国享有养老保险的人数为21800多万人，占当年城乡就业人员76400万人的28％，说明基本养老保险制度覆盖范围还相当窄，要大力推进基本养老保险制度改革，扩大覆盖面。二是全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。我国从1998年开始建立城镇职工基本医疗保险制度，从2003年开始建立新型农村合作医疗制度，从2007年开始启动城镇居民基本医疗保险，这三项制度建设在2010年之前可以实现城乡居民的全覆盖。三是完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。目前，我国城镇普遍建立了城市居民最低生活保障制度，农村最低生活保障制度也于2007年上半年初步建立。
     建立“覆盖城乡居民”社会保障体系，是一个重大的社会政策抉择。取消农业税结束了农民2600多年来种粮纳税的制度，而建立覆盖城乡居民的社会保障体系，则将结束我国数千年来农民没有社会保障的状况。
     记者：最后，请您谈谈我国为解决贫困问题，采取了哪些反贫困政策。
     李培林：改革开放以来，随着经济的增长和反贫困政策的实施，我国数亿人摆脱了贫困，为全球反贫困事业作出了重要贡献。从1978年至2006年，中国农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到2148万，减少了2.28亿多人；农村绝对贫困发生率由30%下降到2.3%。
     在计划经济时代，我国政府的反贫困政策，主要表现为社会救济项目。这种反贫困的方式，被后来的一些研究者们称为“输血机制”，但是这种“输血”并没有在贫困地区产生有效的自我“造血”能力。自20世纪80年代以来，政府改变了扶贫政策，开始实行了以经济增长为目标的扶贫开发战略。
     为了加快反贫困的步伐，中央和国务院在1984年发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。中央政府在全国筛选出几百个贫困县，把中央的扶贫资金重点投向其中的国家级贫困县，余下的分别由省、县、乡级政府分级负责。到1986年，全国贫困县为664个，其中430个贫困县分布在18个集中连片贫困地区。从1986年到1993年，我国政府开始了全国范围内有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。全国农村贫困人口由1985年的1.25亿减少到8000万。
     到20世纪90年代中期，为了进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区的差距，实现共同富裕的目标，国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定从1994年到2000年，力争用7年时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。经过7年的扶贫攻坚，全国农村没有解决温饱的贫困人口由原先的8000万减少到了3000万，占农村人口比重下降到3％左右。
     进入21世纪后，我国农村扶贫开发工作进入了一个新阶段，中央政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001年 2010年）》。从2001年以来，我国继续开展大规模的农村扶贫行动，使农村贫困人口进一步减少。
     我国在“十一五”期间减少贫困的政策是：基本解决农村贫困人口的温饱问题，并逐步增加他们的收入，基本完成592个扶贫重点县的14.8万个贫困村（覆盖80％左右的贫困人口）的整村推进扶贫规划，进一步加大对扶贫开发和农村社会保障工作的支持力度，提高对农村基础设施和基本社会服务等公共物品的供给能力，在继续致力于减少绝对贫困人口的同时，缩小城乡差距，缩小地区间差距，缩小低收入群体与全社会的差距，从而实现全社会的平衡增长。（记者：山风）

文章出处：中国社会科学院院报

文章链接：http://www.sociologybar.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=5168
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