近20年来清末民初地方自治研究综述
作者：王礼密 来源：近代中国网
地方自治是西欧市民反对封建专制，要求参加城市政权的产物，它是西欧民主政治的表现。19世纪四、五十年代，伴随着西学东渐的影响，地方自治思潮传入中国，在清末最后几年地方自治思潮走向实践，并延续到民国初年。地方自治历来受到学术界的重视，从上世纪60年代起，就有人对此进行研究，不过最初国内多用地方自治说明立宪的欺骗性，对地方自治持反对意见。从80年代开始，一些学者才开始从地方自治本身出发，多个角度研究地方自治，作出了比较客观公正的评价，取得了丰硕的成果，90年代以后还出现了以地方自治为研究对象博士论文 [1][1]。本文主要介绍近20年来海内外清末民初(1905-1914年)中国地方自治研究状况。
一、大陆地方自治研究
(一)、全国性地方自治研究
1、国家-社会关系
从国家-社会关系的角度来探讨中国地方自治主要有：马小泉的《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，黄东兰的《清末地方自治的推行与地方社会的回应-川沙“自治风潮”个案研究》。
马小泉指出清末地方自治具有两个基本特征，“其一，随着晚清政治的腐败和民族危机的加深，新兴资产阶级的政治代表主张仿造西方资本主义国家的民主政治，通过改革传统的政治体制，谋求中国的独立和富强，并且明确提出地方自治的方案，作为救时改制的目标之一。因之，清末地方自治是民族资本主义发展的必然产物，也是中国早期资产阶级一项政治成就。其二，由于晚清专制权威的堕落和官僚政治体系的僵化，地方基层政权趋于解体，社会动荡日益加剧，封建统治阶级内部的改革派，为了加强对社会的控制，稳固皇权政治的基础，则力图把地方自治纳入统治阶级所敷设的轨道，使之成为为了维系垂危统治而做出的一个自救动作”.[1](P1-3)也就是说，清末地方自治是国家与社会二者的互动的产物，国家与社会的目标不同必然导致其“性质的复杂和发展的艰难”[2]。
黄东兰通过对“川沙自治风潮”的个案研究，认为“从地方自治在县以下基层社会实际运作来看，地方自治制度的导入并没有给传统的官-民关系和国家-社会关系带来本质的变化”;“清末地方自治实行后，官吏和民众仍然处于相互隔膜的状态，参与地方自治的地方精英，则扮演着与以往介于官吏与民众之间的士绅十分相似的非官非民的角色”;“这种由地方精英发动的‘自下而上’的改革，与近代民族国家自上而下的官僚化，组织化的‘近代化’过程背道而驰”。[3](P45-46)黄氏的研究与国外学者关于清末地方自治研究观点明显不同，“他们认为清政府试图借助地方自治，把地方精英吸进国家机构，从而将国家的行政控制进一步推向基层社会”。[4](P45-46)
2、公民意识与参政意识
晚清市民的公民意识和参政意识开始萌发，这种意识转化为实践便是地方自治，有的学者注意到了这一点。
梁景和指出清末地方自治运动“成为清末国人参政意识的表现之一，国人的参政要求通过地方自治运动得到某种程度的实现”。地方精英在公民意识与参政意识的驱使下，积极参加地方自治，在自治运动中“他们既锻炼了自己的从政能力，又深化了自己的参政意识”。[5](P156、P194)也就说，地方自治运动与清末参政意识二者之间有着紧密的关系。
马小泉也指出，清朝末年的地方自治运动，“可视为中国早期资产阶级的公民意识和政治参与水平的一项政治成就”;清末地方自治运动的提出，“体现了新兴资产阶级反对封建君主专制政治，要求提高自己的社会地位，发展民族资本主义的愿望。他们对地方自治的鼓吹和宣传，具有启迪人民的民主参与意识和推进中国政治革新的进步作用，构成中国资产阶级民主政治思潮的重要组成部分”。[6](105-107)
3、政治现代化与城市现代化
海外的现代化理论自20世纪80年代中期引入中国近代史研究领域后，立即引起学术界的广泛关注，并很快形成中国近代史研究中的一个热点。现代化问题研究，拓展了研究者的视野，也突破了长期以来禁锢学术发展的一些框框。许多学者也从现代化的角度来说明清末的地方自治特点、作用和影响。
高旺通过清末地方自治兴起原因和极其对近代中国政治发展的影响这一问题的研究，探讨了国家与社会的关系。他认为清末地方自治是“国家与社会互动的结果，既体现了近代民主的特点，又反映了后发外生型国家现代化的特征”。他还认为地方自治对国家还有制衡作用，“地方自治的发展必然对专制权力的扩张产生有力的制约。地方自治体现为地方分中央之权，中央放弃部分权力而由地方独立行使。清末新式绅商通过地方自治掌握了一些权力，社会影响大大增强，成为对政府权威强有力制衡力量。”[7](P107-109)
杨振娇认为，清末民初的地方自治是“中国早期政治现代化历程的重要一环”。这个阶段地方自治具有三个特点，即“时代性、过渡性和不平衡性”。在消弱封建专制政治、增进国民意识和启动城市化进程方面，地方自治起到重要的历史作用。[8](P44-47)
卞修全探讨了清末地方自治兴起的过程、原因和施行情况，认为清末地方自治具有两个明显特征，一是内容上的完整性;二是实施上的冒进性。“清末地方自治是由资产阶级立宪派发起，被清政府肯定和推行的一次近代化运动。”[9](P44)
周积明和谢丹认为，清末地方自治的推行，是中国早期政治现代化重要步骤之一，他们通过对清末自治风潮的研究，总结中国早期政治现代化的教训。[10](P114)
余子明对清末地方自治与近代化的一个重要方面―城市近代的关系进行了比较全面的探讨。他指出“地方自治促进了城镇工商业的繁荣，工商业的繁荣使城镇功能发生了进一步变化，经济功能日益超过了政治功能” ，[11](P107)经济功能超过政治功能，正是城市近代化重要表现。
4、地方自治思潮
任何一种真正反映一定社会要求的社会思潮，都将产生一定的社会运动。清末地方自治运动之所以能够发生，与地方自治思潮的催动有着密切得关系。清末地方自治思潮也受到了学者的注意。
姚琦指出清末地方自治思潮的兴起原因主要有三点，一是清末严峻的国内外政治形势;二是19世纪末20世纪初，资本主义经济的发展和资产阶级及其知识分子队伍的壮大;三是与开明官僚的地方自治主张和言论有着密切的关系。[12](P53-57)
刘小林和梁景和认为，清末地方自治思潮是资产阶级参政意识的产物，人们可以通过地方自治锻炼政治能力，进而通过地方自治来管理国家。“清末地方自治具有极大的政治现实性和实践性，而不是仅仅停留在认识阶段的理性思考”。[13](P98)
吴桂龙认为自治思潮的形成，是维新派、立宪派、革命派、新知识分子以及开明官僚共同努力的结果。自治思潮反映了一定社会要求，因而清末自治运动产生是顺理成章的事。“1905年上海等地自发创办地方自治，正是这一思潮的产物。而后数年，地方自治被清政府收纳为预备立宪的重要内容，以行政手段在全国各地城乡普遍加以推行，又使得在往后的中国近代史上逐波退落的这一思潮，于此留下了一个拔地而起的历史最高点。”[14](P77)
5、晚清政府对地方自治的态度
20世纪初中国地方自治能够顺利开展，跟清政府的大力倡导分不开的，如果没有清政府的主动推行，那幺地方自治至多只能在少数几个城市“试办”，不能取得合法地位。事实上，1906年进入预备立宪以后，地方自治已成为清政府的一项基本国策。马小泉的《晚清政府对地方自治的操纵和控制》与朱英的《晚清经济政策与改革措施》(第十章“晚清地方自治政策”)则从清政府的角度来探讨清末地方自治。
马小泉认为，晚清政府主动倡导地方自治是出于“稳固地主阶级的统治和维护自身既得利益的需要”，是“晚清政府为了维系垂危统治，加强对社会控制而采取的自救措施”，因而“清末地方自治难以摆脱官治的羁绊，难以完全实现资本主义性质的地方自治”，这就使得“清末地方自治活动带有浓厚的官办色彩”。[15](P95-118)
传统观点认为清政府实行地方自治是为了抵制革命，笼络上层资产阶级，因而完全是一场骗局。朱英以大量史实为基础，突破了传统的观点，给清政府以实事求是的评价。他认为，“清政府推行地方自治的目的，尽管与当时社会舆论存在些微差异，但大体说来是相同的，即仿行西方国家的地方自治制度，自强救亡，为立宪奠定基础，通官民上下之情，共起图维。”至于地方自治政策的影响，他认为“资产阶级借地方自治取得了过去所没有的一系列权力，社会影响随之更为突出”，而且对“改变许多城市的落后面貌，促进工商业发展，也有一定积极影响”。[16](P224-238)
(二)、区域地方自治研究
为了对地方自治运作进行更详细的分析，区域地方自治研究也不凡其例。除了上面提到的黄东兰对“川沙自治风潮”个案研究外，还有郭莹的《清末武汉地区的地方自治》，张海林的《晚清苏州地方自治略论》，晓璠、马岚的《清末东三省自治运动述评》，苏全有等人的《清末民初河南地方自治述评》，吴桂龙的《清末上海地方自治运动述论》，周松青的《上海地方自治研究(1905-1927)》、《清末上海地方自治与合法性》和《公共领域与上海地方自治的起源》。
郭莹认为，清末武汉地区的地方自治是工商业资产阶级为争取地方政治权力和领导权所发动爱国民主运动，对辛亥革命前武汉社会产生了深远影响;同时，对促进武汉地区革命形势的最终形成，也产生了重要作用，“是以湖北革命党人为主导力量整个武汉地区资产阶级革命成功的一个侧翼。”[17]
张海林指出，苏州市民公所与传统行政机关有着本质的区别，表现在公所的主体是市民，吸纳了现代社团的民主精神和契约规范，有着崭新的工作作风。更重要的是它不隶属苏州地方政府，而属于总商会。[18](P114)
晓璠、马岚对东北三省的地方自治进了研究，认为东三省的爱国救亡的自治活动打击了帝国主义侵略，传播了资产阶级民主思想，促进了绅士阶层的转化，引起了社会结构深层变动，为辛亥革命准备了条件。[19](P131)
苏全有等人通过对河南地方自治的考察，认为清末民初河南地方自治是一次失败的政治试验。“除了将地方权力精英传统政治功能加以制度化，导致地方统治阶层内部权力关系的再调整及再分配外，并不能根本扭转国家与社会的传统关系，未能达成籍扩大参与以动员社会资源的原始目的，反使地方权力精英，得假自治之名，益形扩张势力。”[20](P2)
吴桂龙是最早对上海地方自治进行专题研究的学者。他考察了1905-1914年上海总工程局、自治公所和市政厅三个时期的地方自治情况，指出上海自治运动是甲午战争以后，中国资产阶级要求学习西方政治制度的产物，由于上海资产阶级力量雄厚，政治意识较强，故自治成绩愤然。他认为上海地方自治运动是一场资产阶级争取参政权的民主运动，同时也是爱国运动。[21](P439-443)
周松青的博士论文《上海地方自治研究(1905-1927)》全面考察了1905-1927年上海地方自治情况，他认为，上海自治是在“东西方文化交融的背景下出现的，西方自治形态是它追求的目标，东方自治形态是它生存空间的量度”。在上海地区“东方式自治力量非常强大，为西式上海自治提供了强劲的动力和资源”。然而“上海地方自治的过程中始终面临体制异化的危机，即自治是在国家权力体系架构之外建立的，他有颠覆国家权力体系在上海有效生存的趋势，也受到了国家权力体系敌视和压制，上海地方自治正是在这两难处境中求生存。辛亥革命后，国家现代化，有日益加强的趋势，社会动员速度加快，国家权力在地方的社会化日益明显，进一步压缩了自治空间”。尽管如此，“上海自治还是比较成功，它作为宪政教化的试验场所，有力影响了上海两代人的思想观点”。[22]
周还从合法性和公共领域的角度来说明上海地方自治。他认为，清末上海地方自治的合法性来源有四个方面，即民间诉求、官府支持、市民阶层认同和自治内部的民主选举。自治机构广泛的合法性来源，“压倒了政府的控制需要，自治机构由此获得了制衡政府的广泛资源”。[23](P42-48)他指出，清末上海地方自治的起源有两大动力，第一，清政府认识到地方自治是立宪的基础，主动倡导地方自治;第二，上海公共领域孕育和社会力量的增长，使上海社会在很大程度上联为一体，成为地方自治的主体。[24](P44)
清末民初，中国地方自治发展极不平衡，不同地区的地方自治有着不同的特点。有的学者选择具有不同的典型进行了比较研究。
朱英在《戊戌咨辛亥地方自治的发展――湖南保卫局与总工程局之比较》[25]一文中，通过对保卫局和总工程局二者的内部机构、活动内容、职权范围和影响的比较，认为上海总工程局机构更加规范，自治内容更丰富，自治范围更宽，影响也更大。这些都反映了辛亥时期地方自治较戊戌时期得到进一步发展。
李浩贤在其博士论文《地方自治的主张与实践：晚清上海和天津的比较研究》[26]中，通过对上海和天津两地地方自治的背景、组织、选举、财政状况进行了比较，认为“在上海形成以居民(特别是绅商)为中心的自治实施背景，而天津则由接受都统衙门袁世凯本人主动实施自治”。因而，上海自治民间色彩较浓，天津官办色彩较浓。李还指出，天津官办色彩较浓和天津“靠近政治中心的城市”有关。文章最后，作者进行了总结，“总体来说，上海在实行地方自治时，有相当有利的条件，特别是本地人积极自发参加能得到有效的自治成果;但在天津以‘官府’主导为中心的运作自治成果相当有限，而缺乏足够的财政支持使得这种有限更加明显。”
二、台湾及海外清末民初地方自治研究
1、台湾
李达嘉的《上海商人的政治意识与政治参与(1909-1911)》一文从商人的角度来说明清末地方自治，他否认国内学者认为地方自治运动是资产阶级运动的观点，认为地方自治体现的是民族危机感、救亡图存意识，地方商业利益和对清廷的不满，而不是任何阶级意识。他对上海绅商在自治中所起的作用作了高度评价，“清末上海地方自治机构，已经演变成实际的地方权力机关，绅商对自治机构的人事又拥有极大的自主权，可以说上海绅商已经成为上海政治社会的中心”。[27](P187)沉怀玉考察了清末地方自治萌芽，她认为，“地方自治是人民参加政治的起点，是民主政治的基本工作，19世纪中叶以来，中国在政治改革运动中，就是一批理念建构者(知识分子)与理念实行者(政治精英)提倡和推行的地方自治。”同时，她还认为“自治形态仍然是官绅合治，但因为有议会的多数议决，较传统的地方自治已有进步”。[28]王树槐研究了江苏地区自治风潮，对于地方民众为何抵制地方自治的推行，他认为，围绕地方自治，地方社会存在两种相互敌对的势力，一种是僧侣、官僚、地痞等旧势力，一种是倡导自治的新势力，旧势力煽动民众反对新势力，从而导致“自治风潮”[29](P528)李铠光在《上海地方自治运动中成员的身份与运作的冲突》[30]一文中，对参加上海地方自治的成员身份进行量化分析，得出了商人在自治运动中占主导性地位的结论，他还通过上海城墙事件，探讨了自治运动中成员的冲突。
2、日本
日本研究清末民初地方自治论文主要有：寺木德子的《清末民国初年的地方自治》，田中比吕志的《清末民初地方政治结构极其变化-江苏省宝山县地方精英的活动》、《清末地方自治与地方精英》、《清末民初的国家统一·地方自治·地方精英》。[31]田中比吕志认为，“清朝通过地方自治想达到统合社会的目标，被地方精英的道德以及以这些道德为基准的行为所左右，如果说地方精英处在国家与民众之间的话，不论他接近国家与民众的那一方，都会发生某种形式的龟裂。”
3、欧美
在欧美研究中，相关的文章主要有，伊懋可(Mark Elvin)的“The Gentry Democracy in Shanghai， 1905-1914”，“The Administration of Shanghai，1905-1914” [32];芬彻(John ·H·Fincher)的“Chinese Democracy：The Self-Government Movement in Local，Provincial and National Politics,1905-1914” [33]，Roger·R·Thompson的“China’s Local councils in the Age of Constitutional Reform，1898-1911”。[34]
伊懋可研究了清末上海地方自治运动的兴起的原因与过程，自治政府的结构、运作机制，分析了地方自治领导人李平书等人的身份、职业，地方自治政府组成与租界的影响。他认为，上海城厢内外总工程局是近代中国第一个正式的民主政治机构;上海地方士绅非常投入地从事城市的事务，在地方当局默许的前提下，进行自治努力，在削弱帝国专制统治方面取得了一些进展;对于民主建设而言，如果在不推翻满清统治前提下进行长时间的政治变革可能比所谓的民国更好。
芬彻(John ·H·Fincher)从地方、省、中央3个层次对20世纪初年中地方自治运动的动力、运作及其取得的成绩和产生的影响进行作了较全面系统的研究，他认为1905-1914年地方自治运动动力有两个，一是地方精英推动，二是官方主动的倡导，二者有着极密切的互动关系。
Roger·R·Thompson主要通过清末自治运动中清政府和有关官员所拟定与倡导的各级议会的考察和分析，揭示了清末最后十年国家与社会关系的互动。
从上述近20年来海内外中国地方自治研究状况中，我们可以看出海内外学者对中国地方自治研究已经取得了丰硕的成果。既有对全国地方自治进行研究，也有对区域地方自治研究;有重点研究城市的，也有重点研究农村的;研究的角度多种多样，有国家-社会关系、现代化、自治思潮、公民意识和参政意识、士绅、地方精英等等，研究的触角基本上达到了研究视野的方方面面。不过，需要指出的是，目前中国地方自治研究仍有一些不足：(1)、专着比较少，绝大多数是论文;(2)研究清末地方自治的多，研究民初的少;(3)、少数论文在某些观点上存在低水平重复现象，在表述上大同小异，缺乏新意。笔者认为，现在仍有一些领域研究比较薄弱，比如从社会整合、中西市民社会组织比较、地方自治机构在转型时期的社会功能等，这些领域还需要学者进一步研究。
注释：
[1][1]马小泉：《清末地方自治运动述论》，华中师范大学博士论文，1991年;周松青：《上海地方自治研究(1905-1927)》，华东师范大学博士论文，2002年;李浩贤：《地方自治主张与实践：晚清天津和上海比较研究》，复旦大学博士论文，2003年
[1] 马小泉·国家与社会：清末地方自治与宪政改革(M)·开封：河南大学出版社 ，2001年·
[2] 同上，序(章开沅)。
[3] 黄东兰·清末地方自治的推行与地方社会的回应―“川沙自治风潮”个案研究(J)·开放时代，2002年，(3)·
[4] 杨念群·中层理论：东西方思想会通下的中国史研究(M)·南昌：江西教育出版社， 2001年·
[5] 梁景和·清末国民参政意识研究(M)·长沙：湖南教育出版社， 1999年·
[6] 马小泉·地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与(J)·天津社会科学， 1997年，(4)·
[7] 高旺·清末地方自治运动及其对近代中国政治发展的影响(J)·天津社会科学，2001年，(3)·
[8] 杨振娇·清末民初资产阶级地方自治的特点和作用(J)·辽林大学学报(哲社版)，2002年，(4)
[9] 卞修全·清末地方自治新论(J)·安徽史学，2001年，(2)·
[10] 周积明、谢丹·晚清新政时期的反地方自治风潮(J) ·河北学刊，2002年，(4)·
[11] 余子明·清末地方自治余城市近代化(J)·人文杂志，1998年，(3)·
[12] 姚琦·论清末地方自治思潮极其影响(J)·青海民族学院学报(社科版)， 2002年，(2)·
[13] 刘小林、梁景和·论清末地方自治思潮(J)·学术论坛，1998年，(2)·
[14] 吴桂龙·晚清地方自治思想的输入及思潮的形成(J)·史林，2000年，(4)·
[15] 马小泉·晚清政府对地方自治的操纵与控制(J)·历史档案，1995年，(4)·
[16] 朱英·晚清经济政策与改革措施(M)·武汉：华中师范大学出版社， 1996·
[17] 郭莹·清末武汉地区地方自治(J)·湖北大学学报，1985年，(6)·
[18] 张海林·晚清苏州地方自治略论(J)·江苏社会科学，2000年，(3)·
[19] 赵建国·评介<晚清经济政策与改革措施>(J)·近代中国史研究通讯，(29) ·
[20] 苏全有、景东升·清末民初河南地方自治述评(J)·濮阳教育学院学报，2003年，(1)·
[21] 吴桂龙·清末上海地方自治运动述论(A)·中南地区辛亥革命史研究会、湖南省历史学会·纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选(C)·北京：中华书局， 1983年·
[22] 周松青·上海地方自治研究(1905-1927)(D)·华东师范大学， 2002年·
[23] 周松青·清末上海地方自治与合法性(J)·华东师范大学学报(哲社版)， 2003年，(1)·
[24] 周松青·公共领域与上海地方自治的起源(J)·档案与史学，1998年，(1)·
[25] 朱英·戊戌至辛亥地方自治的发展―湖南保卫局与总工程局之比较(J)·近代史研究，1999年，(4)·
[26] 李浩贤·地方自治主张和实践：晚清上海和天津比较研究(D)·复旦大学, 2003年·
[27] (台湾)李达嘉·上海商人的政治意识与政治参与(1909-1911)(J)·中央研究院近代史研究所集刊，(22)·
[28] (台湾)沈怀玉·清末地方自治之萌芽(1898-1908)(J)·中央研究院近代史研究所集刊，1980年，(9)
[29] (台湾)王树槐·清末江苏地方自治风潮(A)·中国近代史论集(C)(第16编清季立宪与改制)·台湾：商务印书馆 ，1986年·
[30] (台湾)李铠光·上海地方自治运动中成员的身份与运作的冲突·史林，2003年，(5)·
[31] (日)寺木德子·清末民国初年的地方自治·御茶水史学，1962年(5);(日)田中比吕志·清末民初地方政治结构极其变化-江苏省宝山县地方精英的活动·史学杂志，第104编 第3号1995年，清末地方自治与地方精英·东京学艺大学纪要(第3部分社会科学)52号 2001年参照，清末民初的国家统一·地方自治·地方精英(A)·中国史学会·辛亥革命与20世纪的中国(C)·北京：中央文献出版社， 2002年·
[32] 伊懋可(Mark Elvin)·The Gentry Democracy in Shanghai， 1905-1914(A)· In Modern China's Search for a Political Form， edited by Jack Gray， London，1969(C);伊懋可(Mark Elvin)、马骏译·上海市政(1905-1914)(A)·上海社会科学院历史研究所、上海史志研究会·上海史研究通讯(C) ·1982年，第1辑·
[33] John ·H·Fincher·Chinese Democracy:The Self-Government Movement in Local,Provincial and National Politics,1905-1914(M)·Canberra: Australian National University Press,1981·
[34] Roger·R·Thompson·China’s Local councils in the Age of Constitutional Reform，1898-1911(M) ·Harvard University Press，1999·
