蜜三刀

民俗学者好像天生就有一种没来由的入世情结，入世不是坏事，只要不是把入世变成入市。
如何入世，从何入手把自己的学问变成经世济民的有用之学，读读下面两篇文章应该有所启发。
这两篇都是关于农民和土地问题的。
这两位作者谈论的主题尽管都是经济学，但也都谈到与土地密不可分的乡村社会和乡土传统。
当前，随着城市化对土地的侵蚀，随着土地私有化的呼声越来越高，中国农民与土地之间延续数千年的血肉联系正面临着前所未有的威胁。
民俗是依附于农民生计和乡村生活的，如果丧失土地，如果乡村瓦解，民俗将会怎样？皮之不存，毛将焉附？
民俗学者如果不关心民俗和土地的关系，那么，所谓民俗学，说的文雅点，是隔靴搔痒，说的三俗点，无异于自慰。

温铁军：农村政策的底线是不搞土地私有化

　　无地必反。如果政策失误，制造出一两亿无地农民，聚集到城市形成贫民窟，就要出大乱子。因为，中国的问题，是一个人口膨胀而资源短缺的农业国家追求工业化的发展问题和不同发展阶段的制度安排问题。中国一旦以土地私有化推进大规模兼并，那就不是贫民窟的问题了，而是暴力冲突。

　　我们做的事情反倒应该是主流
　　玛雅：今年是改革30周年。30年来，中国农村发生了巨大变化，但是也有不少地区陷入困境，所以三农问题成为国家重中之重。你是有影响的三农问题专家，有“温三农”的称呼，但是至少在过去相当一段时间里，你的观点并非主流，这是为什么？
　　温铁军：我们今天学术界的主流是私有化、市场化、自由化、全球化，或者比较中性些，是工业化、城市化、资本化、现代化。非主流的则五花八门。我们这些搞改良的人也可以被归类为非主流，是因为我们埋头搞新乡村建设，主张人民生计、联合协作与多元文化。
　　以往的发展主义主导的工业化和资本化过程到底怎么评价？农村还有什么本源性的东西留存下来可资利用？人们现在还缺乏最为基础的研究，拿来就说话容易浮躁。比如按照现在的主流思想，似乎应该建设一套非常标准的西方制度，才能够解决中国的问题。然而，中国的现实是，仍然有大约8亿农民生活在分散的农村。无论这个国家的大城市怎么变，乡土中国的村社还是村社，几千年的传统文化传承的小农村社制度作为农村的一般经济基础，至今基本没变，还是2亿多小农户生活在380万个自然村，行政性地集中为60万个行政村。
　　俗话说，十里不同风，农村地方性的差异非常大。既然是数千年来形成的制度，既然各地的情况千差万别，我们能不能简单化地把这种传统的村社制度直接和所谓的现代法治社会对接？中国执政党的中央已经清楚了，真正要让全国人民的生活达到中等发达国家的水平，得到2050年前后。然后再经过两三代人的努力，到21世纪末才有可能达到发达国家的水平。那么，有没有可能今天就把发达国家的现行制度照搬来，那样就实现了现代法治啦？如果真是这样，哪一个人口过亿的发展中大国没有照搬？印度、巴西、墨西哥、印度尼西亚，还有巴基斯坦和孟加拉，哪一个照搬得比中国不彻底？可哪一个不是30％以上的贫困率、严重的50％多？哪一个全面完成工业化了？而且甭管人均收入有多高，仍然是城乡二元结构，靠大型贫民窟大量集中贫困人口。比如印度，全面继承了殖民主义时期宗主国的上层建筑，那些自由选举、多党制议会民主，私有化和市场化也早都落实了，但是被主流肯定的工业化、城市化的发展却越来越不如中国。
　　由此提出的问题是，发展中国家到底要什么？乡土中国到底要什么？2004年我出了一本关于宏观问题的文集，书名就叫《我们到底要什么》。如果发展中国家都是照搬，得到的必然是一种恶性循环。
　　玛雅：如果照搬西方行不通，你认为中国的事情应该怎么办？
　　温铁军：连邓小平当年都说，要摸着石头过河，我不过是个搞农村实验的，脑子里更没有什么一定之规。如果有人一定要说应该怎么着，那我就说，先实事求是地去做调查研究，把情况搞清楚了才能逐渐得出接近客观事实的理性认识。方法论常识告诉我，不能承认照搬的东西就都有普适性。做实验的人片面不得，也照搬不得。在有些主流集中的场合，我甚至求他们给农民留一点空间。我说：不要在乡土社会强制推行你们照搬的这套理论、规范和标准。也许在大城市，你们可以按照美国的标准来，但千万别让中国农民也必须那样，否则，这个国家非乱套不可。
　　上世纪90年代后期，随着农民用脚投票——群体性事件越来越多，我们才多少可以表达些不同意见了。温家宝总理讲过，我们国家这么大，各地情况千差万别，经济结构也不同，怎么可以靠一个政策、一声号令就一刀切地解决问题？但是那个年代以来延续下来的一刀切的思想，至今影响还没有完全消失。我觉得，不论是传统的，还是新的一套治理办法，都有一个和当地的实际情况结合的问题，都需要一个因时制宜、因地制宜的不断实践、检验的过程。中国共产党提出由革命党向执政党转型后，之所以我们今天讨论的空间比较宽，还能够下去做新乡村建设，在于执政党和民众同样面临一个挑战，就是国家如何在工业化、城市化加速时期能够既稳定又发展，亦即，能够实现和谐社会的唯一路线就是科学发展。既然现在都想到一起了，我们做的另类的事情反倒应该是主流了。
　　在三农这个领域做调查研究是大有可为的。上一代产生了一批像晏阳初这样的大海归、梁漱溟这样的大儒、卢作孚这样的大实业家、陶行之这样的大教育家……这些真正的大师，哪一个不是乡村建设实验的发起者和参与者？陈翰笙、薛暮桥、费孝通等先辈知识分子也是从乡村研究起步。中国革命的领袖毛泽东早期也受过乡建思想和平民教育的影响。这些成功的知识分子之所以回过头来反哺乡土社会，动员那么多人搞乡村建设，就是因为中国社会城乡差别越拉越大，贫富差别越拉越大，需要缓和各种矛盾。他们做的不就是改良吗？当年的主流是工业化、实业救国，科技教育救国；非主流的就是乡建。今天我们的主流是私有化、市场化、自由化、全球化，就是所谓的“西式四化”，但我认为，这些“化”未必能解决中国的三农问题。所以，非主流的还得是改良主义，所以，我就应该继续搞乡建。
　　“西式四化”解决不了中国的问题
　　玛雅：“西式四化”既然是主流，为什么解决不了中国的问题？
　　温铁军：“西式四化”从逻辑上说是成立的——只有先私有化了才能市场化；有了市场化的自由贸易，“商品是天然的平等派”，新生的中产阶级就必然要求政治自由化，最后通向全球一体化。但是，麻烦出在这个过程必然形成的制度成本会惯性地转嫁到农村，于是就有了日益严峻的“三农问题”。近年来有人甚至希望一步到位，把美国的经济理论和政策复制到中国来，以为中国只要照搬美国的制度就万事大吉了。但是他们忽略了一个常识，“中国无农场，美国无农民”。中国有两亿多农户，美国仅有17万农场主，难道能把针对农场主的美国农业政策和理论照搬过来，解决中国的三农问题吗？
　　中国的现实是，平原面积只占国土面积的1/8，而水、土、光、热这四种适宜农业的资源比较匹配的平原面积只占国土面积的不到10%。沙漠、山区和高原肯定不是企业家办工厂的首选地，所以工业必然集中在平原和沿海，因此城市也必然集中在平原和沿海，这样，农业、工业、城市和人口都主要集中在平原和沿海。因此，中国的区域差别拉大，本来应该是中国经济地理条件制约的结果，而并非完全是人为的结果或者制度之祸。
　　很多人把城市化作为解决三农问题的根本出路，认为只要加快城市化，放开户口，让农民进城，三农问题就迎刃而解了。但我还是希望大家谨慎些；因为我去过很多发展中国家考察，只要是人口超过一亿的，就没有发现哪一个城市化是成功的。
　　玛雅：你评判它们不成功的标准是什么？
　　温铁军：发展中国家的城市化，大都是用大型贫民窟来实现的，那只不过是一种“空间平移、集中贫困”——农村分散的贫困人口转移到城市，变成相对集中的贫民窟人口。比如印度，无地农民缺乏生存条件，农村贫困人口高达36%，他们部分地流动到城市的贫民窟，仍然缺乏生存条件。这就叫城市化？印度农村的土地是私有的，城市的土地也是私有的，大量失地农民涌入城市求生计，进入私人所有地就是侵犯私有财产，是要被捕的，所以他们只好居住在公路、铁路、河道两侧的公有土地上。印度要搞基础建设，首先遇到的困难是怎么对付大量的贫民窟——住在里面的人动辄上百万，拆迁的困难和引发的冲突可想而知。没有基础建设，就没有外国的直接投资，尽管印度是完全市场经济国家，可FDI（外国直接投资）连中国的1/10都不到。只要到印度的贫民窟看看，就知道为什么它工业化发展不起来了。
　　印度这种“空间平移贫困”是个规律，类似情况其他发展中国家也有，比如孟加拉、墨西哥、巴西等。我这几年去过许多国家的贫民窟考察，那里的生活简直不堪入目。近年来批评我的人很多，确实没法应对，因为他们的一个共同特点是——都没有“眼见为实”。
　　土地私有化的后果是暴力冲突
　　玛雅：这是你反对中国土地私有化的根本原因？目前国内一些学者呼吁土地私有化，一些地方的农民也要求获得土地所有权，你认为土地私有化对中国将意味着什么？
　　温铁军：中国农村一旦以土地私有化推进兼并，那就不是贫民窟的问题了，而是暴力冲突。我曾经多次去考察过墨西哥的农民起义、埃及农民的地权斗争、印度的游击区，以及其他国家发生的农民对抗性冲突，根本的制度原因都是一个，就是资本主义与土地私有化结合。2004年我写的印度考察报告，题目就叫《无地必反》。
　　世界上人口过亿的发展中国家，只有中国真正完成了土地革命，而土地革命是民主革命的核心内容。因此，在发展中人口大国中，唯独中国不存在发生农民起义的制度环境，政府至少还可以通过大幅度增加新农村建设投资，来改善农民的生存条件。其他国家凡出现农民起义的地方，至今暴力冲突不断。血的事实告诉我们，中国农村政策的底线就是不搞土地私有化，否则，我们牺牲了几千万人的生命才完成的民主革命又会倒退回去。
　　眼见为实，耳听为虚。今后无论谁谈土地私有化，就让他去其他国家的贫民窟看看。中国的问题，是一个人口膨胀而资源短缺的农业国家，追求工业化的发展问题和整个发展过程中的制度安排问题，如果政策失误，也制造出一两亿无地农民集中进入贫民窟，就要出大乱子。
　　事实上，中国已经出现少数贫民窟，北京周边就能看到这样的地方。学者当然可以说，这是城市化的必然结果，是“正常现象”。但是，我们不要忘记，分散在农村的贫民还能通过扶贫来缓解困境；一旦数以百万的贫困人口从四面八方聚集到一起，必然形成社会动乱的基础。几乎所有发展中国家的大型贫民窟都是黑社会操控，黄赌毒泛滥。真到那时，别说以法治国，有本事先以法治“窟”，能治得了吗？
　　早几年我提出这个看法的时候，有学者问我，既然其他发展中国家都靠贫民窟来实现城市化，中国为什么不可以这么做？对这样的提问我无言以对。如果必须回答，那只能反问：“那个贫民窟里的人为什么不是你？难道他们就该呆在贫民窟，你就该住别墅吗？”这显然不是正常的学术讨论。正常的讨论应该是以防止在中国也出现大型贫民窟为目标来研究各国的贫民窟问题，不要让中国也像其他发展中国家那样，空间平移贫困进入城市。
　　玛雅：如果从社会稳定考虑土地所有权问题，有人也许会说，黄赌毒在城市贫民窟泛滥，在农村一样可能泛滥，现在一些农村地区就赌博成风。这类问题通过加强司法和思想教育来解决，是不是比土地制度更能奏效？
　　温铁军：赌博在一些乡村肯定有，但一般来说，农民在自己长期生存的社区内部基本上不犯大罪，个别小偷小摸可能有。为什么？首先是地权在起约束作用。我国现在这种农地制度的基本作用是什么？从制度经济学研究发展问题的角度来说，其实是国家稳定。那么，获取这种制度收益的就是国家。在中国这么突出的人地（人口与资源）矛盾之下，能够这么短期完成工业化的原始积累但农村仍然能够维持安定，靠的什么？靠的可不是司法，不是警力，而是地权的约束。在当代的改革之中，很多农村基层治理所依据的乡规民约都明确写着，一旦刑事犯罪，其地权形成的股份收益，或者村社内部分配的福利随即丧失。尤其是在有一定工业收益的乡村，比如广东珠三角农村实行以土地为中心的社区股份合作制，一般都把村社土地和工业资产做成股权分给每家每户。这种股份合作制就有一条共同约定：村民如果刑事犯罪，股权将被取消。因此广东的刑事案件虽然高于其他地区，但仍主要是外来人口犯罪。
　　农村土地按人口平均分配、按户占有产权，这是中国特色的农地制度安排。这种制度有效地稳住了本来就严重过剩的农民人口，直到90年代末期产业资本大规模扩张之前，避免了其他发展中国家在无序流动下形成的贫民窟，从而也就避免了社会性犯罪和政治动乱。
　　这是因为，流动人口增加所导致的刑事犯罪增加是规律，既不是伦理道德和教育问题，也不是法制建设不足的问题。
　　大家都相信现代法治社会是一种进步，却很少注意了解法治社会的制度成本。我去过美国十多次，美国的警察系统确实很灵敏。有一回我开车被别人撞了，刚想跟对方“理论”几句，警车到了。谁报警了？警察做记录之后是保险公司来解决问题。现代法治社会是靠这种警制维持的，效率高，成本也极高。
　　当然，我也可以随大流地乐得见到传统社会变成现代社会，只不过要问一个问题：谁来支付这种极高成本？法治社会必须靠强大的警制支撑，如果中国农村也照搬这种制度，农民有钱负担高成本的警制吗？你知道不知道，现在农村建了那么多的司法所、派出所、法院，连捆人的绳子都得谁被捆谁拿钱！并不是国家出钱。过去修建这些机构，一概是从基层抽税费来维持这套庞大、高成本的所谓上层建筑，现在呢，这笔钱谁来付？如果政府来付我完全没意见，村村建派出所我都拥护，只要不向农民伸手。知道已经形成的这套高成本的现代法治现在农村怎么玩吗？中央取消税费了，那好，地方这些权力部门就得换着方法捞钱！都怪他们吗？谁之过？
　　中国现在13亿人口，2020年以后达到15－16亿，无论搬来的是什么主义、什么制度，能稳得住吗？那可是天大的本事！西方在工业化早期就经过殖民化把过剩贫困人口转移出去了，中国今天还有这种可能吗？只能十几亿人在这么点资源的地方共生！如果是在所谓制度优越的欧洲，十几亿人早就打翻天了。中国至今还没有打翻天，最大的一个稳定器就是农民平均占有的土地制度。所以，千万别去信那些万金油或者灵丹妙药，不能简单化地给三农问题开药方。新时期已经不再是三农问题能否缓解，而是关乎中华民族能不能稳定地、可持续地走下去的问题。
　　稳定整个乡土中国，别出大乱子
　　玛雅：取消农业税后，农村基层组织财源枯竭、权力弱化，已经逐渐从乡村社会退出。在这种情况下，如果农村社会失序，社会成本将十分巨大，税费改革带来的可见的好处会被不可见的坏处所覆盖。
　　温铁军：关于税费改革的意义，我曾经说，“04新政之最大者，莫过于免赋”。我们终于在“大包干”27年之后，完成了历史上屡试不爽的“均田免赋”，这有利于农民休养生息。
　　但凡事都有利有弊。取消农业税以后，乡村债务问题爆发，正规组织的“治理能力”势必出现弱化。这时候，农村各种非正规组织，包括家族势力、宗教势力，甚至某些黑恶势力，都借机而起，趁虚而入，迅速以选举或行贿、暴力等手段填补农村的“组织空白”和“制度空白”。这种情况之所以有泛滥成灾之势，主要是因为那些家族性的或者未登记的宗教组织的制度成本低到几乎可以忽略不计的程度，如果任其发展，势必养痈为患。但出现这些问题的地方，政府部门和乡村组织对此往往束手无策，视而不见或隐瞒不报者居多。在这种情况下，如果我们不抓紧帮助农民发育健康的合作社经济和社会中介组织，农村怕就稳不住。
　　玛雅：这就是你提出“改良式”新乡村建设的根本动因？试图在农民难以离开土地的情况下稳定农村？
　　温铁军：怎么能够稳住？国际经验也表明，只有通过把社会资源转化成社会资本，才可能使得乡村社会有序运作，不至于出现人们所不愿意看到的动荡。这种动荡在上个世纪20-30年代的“民国黄金十年”发生过，且并不主要是因为地主压迫农民，而主要是工业化城市化加快，农村资源大规模流出，导致农村凋敝，小农破产，然后破产农民造反。今天如何避免这个曾经发生的历史教训，是当前执政党面临的重大挑战，所以三农问题才被强调为重中之重。所以我说，该改良了。共产党已经从革命党转为执政党，那在农村执政党需要什么呢？需要乡村建设，需要把对抗性的矛盾转化为建设性的力量，稳定整个乡土中国，别出大乱子。
　　（温铁军，中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授）

[ 本帖最后由 蜜三刀 于 2010-9-13 23:02 编辑 ]

蜜三刀

主流的观点是农民只能“被城市化”，比如重庆市书记就说，要把千万农民赶进城。
张曙光在这篇文章中，则探讨了另一种由农民自己主导的城市化模式，比如深圳的城中村模式。
主流经济学家从来都把农民当成治理的被动对象，他们不相信农民自有其适用经济社会转型的智慧和创造力。
中国的许多“三农”问题其实都是治理出来的。

张曙光："城乡统筹综合改革"是一种变相的征地

关于土地问题我在前年做过研究——城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。今天专门来讨论农村的集体建设用地问题和小产权房的问题，包括8个方面的问题。

　　第一个问题：城市土地与农村宅基地的不同

　　集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明的也是在这一块，其他的没有多大问题。

农村与城市相比，有几个不同的特征：第一个是跟城市的房产比较起来，农村宅基地的取得方式不同。城市是通过市场化取得的，政府通过招、拍、挂卖给开发商，开发商建了房子卖给居民，产权也转移了，使用权也转移了，这是商品化交易的过程。农村则是集体划拨，是无偿的。这个无偿划拨虽然满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的目的却没有达到。既然是“不要白不要”，农民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二个是城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。而在农村，它基本上是不能让城里人买，只允许农村居民之间买卖，所以商品化的程度很低。这种状况，阻碍了农村经济的发展。为什么呢？我们可以看到，城市原来也是实行住房分配制，那时的城市房屋破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了，城市漂亮了，住房也好了。第三个是取得的数量不同。城里人的房子，可以买一套也可以买几套。农村规定只能是一户一宅，但是一户多宅的现象还是大量存在。保护耕地的目的并没有达到。第四个就是决策主体和所有者主体不一样。城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。但是农村土地的所有者主体是村集体，而能不能取得宅基地却要政府部门批准。农村宅基地和农用地的差别也很大。农用地可以主张权利，但是宅基地的问题始终没有解决，所以农村宅基地出了不少问题，而且寻租现象大量发生。

　　第二个问题：小产权房的法律困境

　　政府规定了一系列关于宅基地的管制办法———不准城里人买，不准农村人卖给城里人或转让给城里人。政府的管制执法有两种，一是行政执法，二是法院审理。行政执法，由国土资源部执行。国土资源部设了土地监察司，在各地设立了土地监察办公室，去年搞了土地执法大检查。法院审理的农民之间的宅基地官司有很多案例；但是在农民和市民之间土地交易的官司，审理的案子很少，但是影响非常大。我这里有两个案例。一个案例是，北京房山区的青龙头村，和城里的一个建设开发公司合作，盖了138套别墅。结果被遥感卫星发现以后，国土资源部和北京市规划办公室进行了执法检查。最后把138套中的85套给拆除了，并且对相应的人员作了处分。但是这以后，“小产权”房的问题并没有禁止住。因为首先这条法律本身有着很大的争议，其次圈占土地的利益太大，冒着杀头的危险也有人要干；还有查处的概率和处罚力度都不够。法院判决的一个最重要的案例就是宋庄画家村。许多画家买了农民的房子建起了画家村，由于画家村起来以后变成了北京市的艺术园区，所以村里就想把园区重新规划。这时土地升值了，一位农民就想反悔，就把买他房的画家告上了法院。法院的一审判决：画家是45000块钱买的一个院落，法院判决农民赔他9万块钱，这9万块钱是对他添建的那些损失的补偿。二审再判的时候，给画家赔得了18万，大概是占到了这个房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使画家们能够继续留下来。这个案例的判决说明了现在法律的尴尬，判这个案例实际上是在考虑土地的增值收益到底属于谁？按照现在的法律来判就是应该属于这个农民。但是增值收益又是怎么来的？是画家在画家村里聚集使得这个地方兴起了一大批与原来农业无关的产业，比如画材画笔、绘画装裱、绘画拍卖、绘画交易等等，才使这个地方发展起来的。事实上，最后的判决主要收益还是归了画家。这个案例如果判了画家败诉，画家们一走，那么画家村没有了，这个以此为基础的开发区也就完了。

　　第三个问题：“城乡统筹综合改革”是一种变相的征地

　　对于宅基地的争夺一直是非常激烈的。前期是政府征地，结果征地的名声太坏，所以现在各地方政府变了个法———搞“城乡统筹综合改革”。那么城乡统筹到底是什么？我做了些调查。这里提供两个例子来说明，城乡统筹实际上是一种变相的征地。我去了重庆的九龙坡，这是重庆城乡统筹改革先走一步的实验点；看了天津开发区———华明示范镇。前一个，可以说改革是失败了。因为它最重要的一步就是政府征地以后，搞了个1000亩的博士园，其中200亩已经建成了。在这1000亩地里设计了140个蔬菜大棚，然后两个大棚之间建一座博士小楼，50万元———名义上为租，实际上是卖。最后大概是有人把此事反映给总理，这个试验就放下来了。天津开发区，它完全是财政包干的一个试验，把12个村的1.2万亩土地拿出3900亩盖楼，让农民上楼，一个农民平均37平方米。其余的地全部变成国有土地。市政府拿了4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩。大家可以看到综合城乡统筹是个什么。其实第二个案例中，它的实质完全是在现存法律之内的。就工作本身来说，两个地方都做得比较细，但是问题在什么地方呢？就是所有的城乡统筹的方式都是变相征地。因为前一段的征地太落伍、太露骨，那么现在的城乡统筹只是有效地解决了农民的住房问题，却并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，都被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。前者是强征，而后者就是用一些好的远景把农民的地给拿走。

　　第四个问题：应让土地成为农民公共信托的资产

　　在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顾城市和农民的利益。即使没有官员的寻租和腐败问题，都不可能兼顾农民的利益。为什么呢？城市要扩大，要地，还要钱、要融资。城市取得土地目的不是一个———不仅是要地，而且还要钱。所以城市不光是要把土地拿走，还要把收益拿走，这是现在城乡统筹的一个关键问题。真正的城乡统筹，我认为就应该划清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益留给农民。解决了这个问题，城乡统筹是没问题的，现有的作法剥夺了农民的参与权和发展权。天津开发区，政府从开发行借了25亿，把房子盖起来。但是卖不出去，钱回不来。预计有38亿的收益，现在只有2800万，所以农民的就业问题没有解决。只有让土地作为农民公共信托的资产，农民作为受益人才能解决这个问题。现在城乡统筹中存在着这样两个口号，一个是“宅基地换房”，一个是“以土地换社保”，这两个口号全部都是有问题的。“宅基地换房”是保障了农民的住房权利，而侵犯了农民的土地权利。而“以土地换社保”是以农民的财产权利换农民的公民权利。因为社会保障，比如基本养老、基本医疗是人们的基本公民权利。但是现在是农民把土地交出来才给你公民权，这是荒唐的，这没有任何平等可言。

　　第五个问题：土地级差收益的归属决定城市化的道路

　　其实对于宅基地，农民和基层有很多的创造，而这些创造基本上走出了一条解决宅基地问题的路子。我这里有两个案例。一个案例是北京的郑各庄。它是一个村社合一的体制，村里办了很多企业，最后留下来的是一个建筑企业。这个建筑企业现在有二级资质，可以承办奥运工程。村里边的土地，通过了村民和村、村和企业的一系列合作把地交由公司运作。现在村里有宅基地1050亩，用了250亩盖了60多幢楼，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是给村里和企业里的员工和村里的大学中学小学的老师们按成本价买的，然后有45%左右是按照商品房卖了，卖了23亿多。这23亿就作为企业发展的资金，现在是每一亩地企业给村里5000块钱的租金，这5000块钱就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利状况可能比一些城里人还好。土地的资本化过程完全是村里自己做起来的。它创造了现在商品房开发的一个新的模式。现在的旧村改造都是通过政府拆迁，开发商建设，农民搬迁上楼。这样农民就丧失了土地，收益也没了，与政府的纠纷、与开发商的纠纷不断。但是自己开发、自己建设，是没有这个问题的，它打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产市场畸形发展和房地产价格居高不下的局面，从而创造了新的模式。而现行的房地产开发模式是政府供应国有土地，由房地产开发商进行生产建设和生产经营，政府垄断了土地增值收益，开发商获得超额利润，农民的权益被剥夺。而郑各庄创造出一种不同的模式，利用的是盘活宅基地，建设的主体是村社企业，开发的部分商品房对外销售，收益全部留在农村。我们可以看到，实际上这个郑各庄的建筑企业公司具有了“集体土地资产经营管理公司”的性质。所以说他走出了一条十七届三中全会要解决的问题的路子。

　　还有一个案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一个非常发达的社区———城中村有3.5万栋楼，1.2亿平方米，住了深圳人口中的520万人。而它完全是在宅基地的基础上发展起来的，这个过程中，政府四次限制，农民却四次抢建。先是建两、三层楼；后盖到了四、五层，七、八层；现在盖到了12层、15层以上，带电梯了。底下一层都是商家店铺，各种各样的服务产品都有。人们，特别是打工仔在这里能生存，因为租金便宜，一室一厅的房子是600-800块钱，两个人吃饭15块钱可以吃饱吃好。所以打工仔能够生存，深圳才能有今天的局面。在这个过程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。为了限制城中村还曾经出台了《深圳私房租赁条例》———就是凡是登记了的、取得了产权的才能租，否则不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市场供给和需求都是大量的，城中村就提供这样的供给。城中村，创造了另外一个经验，就是廉租房不仅是政府可以供给的，其实市场也是可以供给的。如果深圳还要再盖一亿多平方米的廉租屋，得花多少钱？当然，城中村有它的问题，它的楼房密度很大，消防、治安都会有一些问题。出现了这些问题要去想应该怎么解决，而不是去取缔它或是占它的利益。就这些农民创造出来的经验看，我觉得有几点我们要讨论：随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。改革初期，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然要参与这块收益。政府是要限制它还是要引导它？这是个很重要的问题。而实际上土地级差收益的归属问题决定了城市化的道路问题。主流观点认为，土地级差收益的上升，是城市化带来的，是政府的基础设施带来的。但是这种观点只看到了表面，而没有看到本质。无数的事例证明了，没有农民自主的产业发展，没有人口的聚集，政府的本钱从什么地方来？因此，如果没有农民的土地权利这只鸡，哪里来的政府基础设施这个蛋？所以说土地级差收益归属问题决定了城市化的道路。归政府，就是走政府主导的城市化———也就是官员的城市化道路；归农民，就是走农民自主的城市化道路。

　　第六个问题：小产权房的几种方式

　　“小产权”房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。首先，“小产权”房，是相对于“大产权”房来的。“大产权”房就是城里的商品房。商品房的权利是充分的，价格也是市场的。但是“小产权”房，权利是受限制的，价格也是受限制的，所以称“小产权”房。政府的管制，使“小产权”房有两个概念，它有宽的定义和窄的定义：宽的定义是农村所有的房屋都是“小产权”房，因为政府禁止农民将自己的房子卖给城里人。还有一个窄的概念就是农村盖的商品房，不包括农民自己住的那一块。从“小产权”房开发建设的状况来看，开发建设从前面提到几个例子可以看到至少有三种方式：一是自主开发的建设方式，这里又有两种情况，第一种是由村庄供给建设用地，由村庄企业开发建设，如郑各庄那样，前提是有资金和建设能力；第二种是村民个人或者村集体雇请施工队来建设，然后出租和出售，如深圳“城中村”这种状况。二是合作开发，就是由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地的使用权，外部企业出资开发建设。一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求。其实青龙头就是这么个方式，不过失败了。重庆九龙坡有个陶家村也是采取这种模式。企业每年给一亩地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛钱一斤，今年是一块钱一斤。它现在已经开发建设起来，引进了30多个企业，今年的产值达到了一亿多元。三是由开发商开发的，就是由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办理房产证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼，也就失去了土地。这个和政府征地、城乡统筹的方式基本是一样的。这种方式是有问题的，而前两种方式从现在来看都是解决问题的一条路子。现在农民们也有经验了，我们在天津开发区做调查的时候，有个村支书，政府想用他的地建葡萄园，但是在出让土地的时候，他不卖掉地上的设施（水井等），他要投资入股。

　　第七个问题：小产权房为什么越限越多

　　“小产权”房实际上是在城市住房商品化后发展起来的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的几年之间，城市的住房大为改善，1978年，城市人均住房面积只有6.7平方米，现在是平均26.1平方米。房地产的发展使城市周边的地价升值，刺激了城市周边房地产的开发。在这个情况下，由于现有的所谓“合法”的开发方式———政府征地，给农民30倍的赔偿，然后高价卖给开发商，使得开发商的利润大增———从2007年到2009年增加了48.4%的利润。也因为这样才撬动了“小产权”房的发展，因为一方面农村有土地，另一方面是地价不高———“小产权”房的地价只是“大产权”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市场———很多农民进城以后需要住房，但是高价房租不起，那么“小产权”就是他们的乐园。目前，全国“小产权”房的面积达66亿平方米，“大产权”房是120亿平方米。在深圳，城中村的住房面积占深圳全部住宅的49%。通州区是北京市“小产权”房集中的地区，有人说通州的“小产权”房占全部住房面积超过了50%。通过这个事情我们可以看到：政府虽然严厉限制，但是“小产权”房却蓬勃发展，禁而不止。为什么会有这样的现象？我觉得这提出了一个问题———法律上的产权是公有还是私有，这不是问题的关键，关键看谁有产权实施和控制的能力。“小产权房”的实施能力由什么所决定？我觉得有那么几点：第一，产权的实施一个是由产权制度是否公正决定的。我们现在的产权制度可以说不符合这个条件。限制和取缔“小产权”房的规定是对农民不合理的剥夺和限制，缺乏合理的基础。因而在限制的过程中就会遇到阻力和反抗。第二，地权安排的有效性取决于传统地权规则的适应。其实在乡土社会，这个问题是更清楚的。传统的规则，你是不是违反了？事实上咱们现在的规定违反了过去的规定，甚至连集体产权的规定都没有维护。传统的规则必然随时都在起自己的作用，成为正式产权制度发生作用的依据和条件。

　　第八个问题：建立利益相容的机制

　　从法理上讲，农民出卖“小产权”房和他出卖粮食、蔬菜是一个道理———市场交易。那为什么要限制呢？这背后有一个不同———农民出售粮食、蔬菜是农民和农民竞争；而农民出卖“小产权”房是农民和开发商竞争。农民的“小产权”房实际上是动了开发商的奶酪，而开发商的背后是政府，问题的关键就在这里。我想讲的是改革的办法。土地问题是一个整体的问题，那么政府之所以提出要对“小产权”房进行限制，一个非常重要的原因就是想要保护耕地。我认为，保护耕地的前提之下，应放开“小产权”房的市场。实际上，目前政府的保护耕地政策是失败的，它没有达到利益相容，而是造成了许多利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上；另一个是地方政府和农民的冲突，冲突在耕地上。按道理说土地保护是农民最想做的事情，农民也最有办法保护。而现在是农民不保护它，不光是因为“小产权”房，农村荒废的土地有的是，为什么呢？因为农民耕种粮食收益很低。农民不保护，地方政府不保护，开发商更不保护，只有中央政府保护，但是又没有办法保护，最没有办法的人最要保护耕地，最有办法的人却不保护耕地，这样的局面怎么去解决？就要想办法使政策让各方可以利益相容，有意愿去保护耕地。这是政策调整的很重要的方面。先找到粮产区集中的地方———黑龙江、吉林等地来保护，其他地方由地方政府去保护。不是现在这样强硬的办法，而是如何使种粮的收益达到平均收益的水平。怎么能够使得种地能达到平均收益水平？需要建立一个耕地保护的基金。通过补贴、提高粮价来提高收益。而保护基金人人有份，因为人人都要吃粮。按照成本承担和利益共享的原则来解决问题，不光是农民要承担，城市和发达地区，也要按照人口平均分担一部分保护基金使其建立起来。这些问题都解决了，就有两个办法可以解决“小产权”房问题：一个是可以向购房者收取一定的土地使用费，作为集体的共同基金；一个是国家对农民和集体建房者要收取相应的税收，建立房产物业税，把它留给地方。在这个基础上，对现在的法律进行一些修改。

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任双霞

走出"城乡分治，一国两策"的困境
概要：走出"城乡分治，一国两策"的困境陆学艺几年来，我国经济出现了市场疲软，增长速度下降，物价连续下跌，通货紧缩。虽然已经采取了积极的财政政策，降低存款利息，增发职工工资，提高城镇居民收入，以求扩大内需.
陆学艺
几年来，我国经济出现了市场疲软，增长速度下降，物价连续下跌，通货紧缩。虽然已经采取了积极的财政政策，降低存款利息，增发职工工资，提高城镇居民收入，以求扩大内需，启动经济，但效果总不显著，原因当然是多方面的。但1997年以来占总人口70%的农民的购买力在逐年下降，农村市场不仅没有开拓，反而在逐年萎缩，使城市和工业的发展失去了基础，这乃是当今经济发展遇到问题的主要症结所在。可以说，我们现在患的是城乡综合症，单就城市论城市，就工业论工业，而且有些措施还损及农村的发展，问题就更难以解决。

目前在中国经济社会生活中有两个非良性循环在困扰着我们：一是工农业主要商品普遍过剩，销售困难，市场疲软，使企业投资积极性下降，不再上新的项目，加上银行惜贷，国内总投资减少；企业不景气，开工率不足，工资性支出减少，一部分企业不得不裁减职工甚至关厂停业，使大量职工下岗，最终导致居民购买力下降，消费减少，出现了生产与消费之间的非良性循环。二是城市经济不景气，商品积压，企业压缩生产，工人下岗，当地政府排斥外地民工回农村，好安排本地下岗者再就业；同时农业增产不增收，乡镇企业滑坡，外出农民工回流，税负加重，使农村经济陷入困境。农村不景气，农民没有钱购买生产资料和生活用品，购买力下降，农村市场萎缩，农民无钱进城购物消费，又使城市经济不景气更加严重，出现了城乡关系的非良性循环。

当然这两个非良性循环是互相联系的，本质也可归纳为一个，就是在经济发展新阶段，出现了农业和工业的生产能力大量过剩，而城乡的投资需求和居民消费需求不足，形成了非良性循环的状况；这里要强调的是，我国因为长期实行"城乡分治，一国两策"，使农村的剩余劳动力特别多，使农村的资金特别短缺，使城乡的差别特别大，在现阶段，三个农民的消费只抵上一个市民。

50年代以后，我国逐步建立了一套城乡分割的二元体制。这一体制的理论基础是所有制的不同：城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主。这一体制的运行，在诸多方面是两套政策：对城市是一套政策，对农村是另一套政策。几十年下来，逐渐固定化，加上有户籍、身份制作划分标准，就形成了"城乡分治，一国两策"的格局。

在经济层面，在所有制及其流通一交换、分配、就业、税赋等方面，对城市居民和农民的政策是不同的。例如就业，政府对城市劳动力，在改革前是完全包下来统一分配和安排工作，而对农村劳动力则认为有地种自然就是就业，政府就不作安排；政府的劳动部门只管城市劳动力的就业，而没有管理和安排农村劳力就业的职能。

在社会层面，在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面，对城市居民和农民的政策也是不同的。如教育，同是实行义务教育，城市中小学的教育设施是由政府拨款建设的，而农村的中小学则要乡村筹集资金来建设，所以教育集资成为农民的一大负担。有一阶段，考大中专学校城市居民子弟和农民子弟的录取分数线都不同，城乡居民子弟的录取分数线低，农民子弟的录取分数线高。现在在校的大学生中，城镇居民的子女约占70%，农民子弟约占30%。这同全国总人口中，农民占70%、城市居民占30%的格局正好倒置。

"城乡分治，一国两策"是在当时实行集权的计划经济体制下逐步形成的，当时要集中力量进行国家工业化建设，是不得已而为之的，适应当时的短缺经济，前提是牺牲了农民的利益，把农民限制在农村，后果是压抑打击了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，"8亿农民搞饭吃，饭还不够吃"，使短缺经济更加短缺，越短缺就越加强"城乡分治，一国两策"的体制，形成恶性循环。

改革开放以后，农村率先改革实行家庭承包责任制，解散人民公社，把土地的使用权和经营权还给农民，使农民得到了自主和实惠，调动了农民生产的积极性，促进农业生产大发展，农业连年丰收，粮食等主要农产品已经由长期短缺转变为丰年有余，解决了农产品的供给问题。乡镇企业的发展，改变了农村的经济结构，农民生活有了极大改善。

但是近几年，农产品销售不畅，市场疲软，价格下跌，乡镇企业滑坡。虽然1996年以来，农业连年丰收，但农民收入下降，农村市场难以启动。自1996年冬季以后，粮、棉等农产品就出现卖难，价格下降，到1999年夏季以后，不仅是粮棉，几乎所有的主要农产品都出现了销售困难，市场疲软，价格连续下跌，由短缺变为过剩，由卖方市场变为买方市场。农产品价格全面连续大幅度下跌，使农民收入成了问题。农民的年人均纯收入中的粮食收入部分在1999年要比1996年下降300多元。同时棉花也连年降价。1996年农民人均从棉花得到的收入为68.07元，1999年农民从棉花得到的收入人均只有36.68元。当今中国农民的收入结构中，农业收入还是主要来源。1996年，农民人均纯收入中来自农牧业的收入占55%。而在农牧业的收入中，粮棉收入又占绝对多数，特别在中西部地区，粮棉的收入更是主要的收入，有相当多地区，要占农民人均纯收入的60%以上。这三年，粮食棉花的价格下降30-40%，农民的实际收入下降很多。

1996-1999年这几年，乡镇企业也不景气。在国内市场竞争的压力下，又受到亚洲金融风暴的冲击，出口下滑，产品销售困难，贷款难度加大，发展相当困难，并出现了吸纳劳力能力减弱，速度回落，效益下降，约40%的乡镇企业处于停产半停产状态。乡镇企业困难，使整个农村经济发展受到阻碍，使农民的经营性收入和工资性收入大量减少。

在城里国家机构改革、国有企业改革的同时，城市里大量辞退外地民工，有些城市还制定了不少限制外地民工就业的规定。农民在城里打工越来越困难，许多已在城里工作多年的农民也不得不又返回农村。据有关部门测算，民工最多的年份为1995年，达8000多万人，近几年逐年减少。以平均每个农民工一年在城里净赚2000元计，农村就要减少600多亿元的现金收入。

从这几个方面看，农民，特别是以农业收入为主的中西部地区的农民，这三年实际收入不是增加，而是逐年减少。改革以来这样的状况还是第一次。政府从1997年就提出要开拓农村市场，两年过去了，农村市场并没有扩大。据各部门多方调查，最重要的原因就是广大农民没有钱，而不是农民不需要这些商品。

农村发展遇到障碍，是农村第二步改革没有能进一步冲破计划经济体制、城乡二元社会束缚的结果，90年代以来，城乡差别扩大，农村问题日益严重。本来农村率先改革，实行家庭承包责任制，解散了人民公社，促进了生产力大发展。与农产品大量增产的同时，大量农业剩余劳动力涌现出来。迫于城乡分隔户口制度的限制，农民创办了乡镇企业，"离土不离乡"。但中国的农民数量巨大，农村实在容纳不了这么多劳动力。到80年代后期，就有大量的农民工进城打工，城市也需要他们，到90年代中期达到高峰，但因户籍制度的限制，他们的职业改变了，农民身份未改。所以，这许多民工有的已在城里工作了十多年，还是农民户口，众多的农民工像候鸟一样，春来冬去，形成了所谓"民工潮"。实质的问题在于，计划经济体制下形成的城乡二元社会结构格局及其户籍制度，至今没有改革。于是出现了这样的怪现象，20年来，我国进行了大规模的工业化建设，经济突飞猛进。要换了别的国家，在工业化高速发展阶段，必然是农民大量进城，农民身份的人大量减少。我国则不然，1978年我国有农业人口79014万人，而到了1998年，农业人口反而增为86868万人。20年增加7854万人，平均每年纯增392.7万人。据国家的统计数字显示，1994-1998年我国城镇人口占全国总人口中的比重只增加了一个多百分点！就工业产值在国民总产值中的比例来说，我国已是工业化国家，而从人口―劳力的比重看，却还是农民为主体的社会，以致于出现了城市化严重滞后于工业化、社会结构与经济结构不协调的城乡失衡局面。这是目前产生很多经济社会问题的重要原因。

80年代中期以来，乡(镇)村两级党政机构日益庞大，干部队伍恶性膨胀，权力越来越大，但又没有财政支撑，官多扰民，这是农民负担越减越重，农村社会冲突频发的主要原因。人民公社时期，政社合一，一个公社党委和管委会只有20多个干部，大一点的有30多人。每个大队干部只4-5个人。实行家庭承包制后，解散人民公社，成立乡(镇)政府，大队改为村委会，干部的名称改了，人数并未变。农村实行大包干以后，在大约5-6年的时间里，乡村两级干部(特别是村干部)原来组织集体生产经营的职能没有了，一时无所适从，村干部也多数回家种承包田去了。"土地包到户，还要什么村干部"是这一阶段的写照。上面县(市)的干部下乡，很难找到村干部，农村出现了所谓瘫痪、半瘫痪的问题。但恰恰是这段时间，农民负担是最轻的，农民负担并没有成为农村的社会问题。

到了80年代中期以后，再次强调在农村要加强领导，强调要做好农业生产的社会化服务。特别是在1985年取消统购实行合同定购之后，市场粮价猛涨，定购价低于市场价很多，政府通过乡村干部动员农民完成定购任务。农村基层组织、乡村两级干部，又在新的形势下逐步加强，逐步增多。这一段时间，县(市)以上领导的注意力都主要集中到发展工业化，发展城市经济，解决城市问题。对农村实行承包责任制之后，农村基层政权应该怎么建设，机构需怎样配置，人员编制多大规模，编制外可以容纳多少名额，等等，都没有明确的安排和规定。在这样的状况下，就在10多年间，农村乡(镇)村两级干部队伍迅速膨胀起来，机构越来越大，达到了空前的规模。这几年乡(镇)级干部大量增加，党委书记、乡(镇)长外，又增加了若干副书记、副乡(镇)长，增设人大主席(还有人大办公室)。现在一个乡(镇)仅副乡级以上干部就有近10个或10多个。在一些经济比较发达的乡(镇)，因为乡镇企业赚了钱，有了财力支撑，机构越设越多，例如设置了经济委员会、工业办公室，等等。一些欠发达、不发达地区也逐步仿效。还把原来乡政府里的八个助理，逐个升格为七所八站，如财政助理升为财政所，公安助理升为派出所，水利助理升为水管站，文教助理升为文教办公室，计划生育助理升为计生办，还新增了土地管理所，交通管理站，电力管理所，等等。由于任用农民身份的干部和工作人员没有编制限制，乡(镇)主要负责人可以任意安排和调用，所以这些年，乡(镇)政府里的各种办公室人员、办事人员以及司机、服务员、炊事员大量增加。现在一个乡(镇)政府，少则数十个，多则百余人，甚至有200-300人的，超过正式编制几倍乃至10多倍，比50年代一个县政府的机构还大。在村级组织，行政村里有党支部、村委会，除几个主要负责人外，还设有第一副村长，工业副村长，牧业副村长…还有人数不等的支委、村委、民兵连长、团支部书记、妇联主任、治保主任、调解主任，此外，还有计划生育员、电工、水管员等等，一个村里，少则十多人，多则数十人。而凡是有个头衔的，都要拿补贴，都比农民有权，都要比农民生活好。乡(镇)村两级有这么多官，有这么多管事的人，有这么多人拿钱，国家又没有对这些人的财政开支，只能从农民那里用各种名目收取，农民负担又怎么能减轻呢?

90年代以后，各地陆续建起乡(镇)级财政，普遍建立财政所。乡(镇)财政所统管乡(镇)干部、中小学教员、卫生院医务人员，以及大群不在编人员的工资、医疗、旅差、福利以及日常经费等的开支。这类财政支出是刚性的，但财政收入却无固定来源和固定数量。特别是1994年财税改革之后，实行分税制，较稳定和较好的税收都由地(市)级以上一个一个逐个收上去了，所以，这些年，地(市)以上的财政状况，一般都是很好和较好的。但县以下多数不行，因为好的财源、税源，到县(市)以下就所剩无几，县(市)再留下一些，到乡(镇)一级则多数财政困难，几乎就没有什么税源和稳定的收入。在这样的条件下，乡(镇)长们要维持政府运转的功能，日常开支，一是举债渡日，向各方面、各渠道去借钱，有的是借银行、信用社的，有的是挪用的，有的则是借高利贷；二是用各种方式向农民和乡镇企业摊派，乱收费、乱罚款、乱集资就这样逼出来了。

在计划经济体制下形成的城乡二元结构、户籍制度，保留的时间太长了，几乎很少改革。由此带来两个问题，一是阻碍了社会流动，使城市化严重滞后于工业化，经济结构和社会结构不协调；二是阻碍了社会主义市场经济体制的孕育和成长。20年来的实践表明，把8亿多农民限制在农村，农民富不起来，农村也现代化不了。农业容纳不了5亿多劳动力，也不需要这么多劳动力，按我国现有的农业生产水平，有1.5亿劳动力就可以保证农产品的生产和供给，满足国民经济发展和全社会的需求。办乡镇企业是成功的，转移了1亿多劳动力，但完全靠"离土不离乡"不行，长期搞亦工亦农并不好，不利于专业化，不利于工人队伍素质的提高。乡镇企业主要是二、三产业，发展到一定阶段要向小城镇乃至城市集中。

打开镇门、城门，放心大胆地让农民进来，这是经济发展到今天的必然要求，现在的农村不仅是农产品全面过剩，主要是农业劳动力大量过剩，在农村范围里调整经济结构、产品结构，怎么调整也不行。要跳出农村、农业的领域，进行战略性的社会结构调整，让相当多的农民转变为居民，转变为二、三产业的职工，改变目前我国工业化国家、农民社会的现状。

80年代后期，特别是在1992年以后，经济大发展的潮流下，为适应城市经济发展的需要，同时农村的剩余劳力要求寻找出路，有大批农民工涌进城里来打工、拾荒、经商，他们干的是最重最累最危险的活，而工资和劳保福利是很低的，为输入地创造了大量的财富，为当地的繁荣作出了很大贡献。但因为户籍制度的限制，在城里打了10多年工的民工，工作再努力，表现再好，也还是民工。他们得不到输入地政府的认同，打工多年，也融入不了当地的社会，付出了极高的代价，有些用民工单位，对他们进行超经济的剥夺，待遇非常苛刻。就整个国家来说，只要有政治上经济上的风吹草动，首先裁减的是外地民工，这几年经济调整，全国的民工已降到5000万人以下。这样大的工人队伍，因为是这种用工方式，招之即来，挥之即去，培养不出训练有素的、有技术、有纪律的工人队伍来，产生不出相应的干部和管理人员来，而且由于民工过着候鸟式的生活，无序、无规则、无组织的流动，产生种种难免的社会问题，给交通运输、公安、民政等部门造成很大的压力，付出了极高的社会成本。

从民工潮的涌动这个侧面，也说明户籍制度是到了不改不可的时候了。

有学者提出，现在的农业问题，在农业以外；现在的农村问题，在农村以外。要解决目前的农村农业问题，必须跳出农村农业的圈子；同样，研究城市、工业发展，不能就城市论城市，就工业论工业，而要考虑农村、农业的状况和问题。

现在，农村发展到了一个新阶段，需要深化改革，进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来，改革城乡二元社会结构，大力推进城镇化，形成城乡一体的社会主义市场经济体制，促进二、三产业发展，使更多的农业剩余劳力到城镇就业，使农民更加富裕起来。

我们到了必须走出"城乡分治，一国两策"的格局的时候了。

(原文题为"农村发展新阶段的新形势和新任务――关于开展以发展小城镇为中心的建设社会主义新农村运动的建议"，刊载于《中国农村经济》2000年第6期，原文约12000字；2000年第6期《读书》摘要转载，改为现标题。作者系中国社会科学院社会学研究所研究员)

关键词：城乡困境走出

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蜜三刀

我们到了必须走出"城乡分治，一国两策"的格局的时候了。

可是，现在的情况是：
你跟他们谈废除城乡二元体制，赋予农民们应有的公民权利，
他们就跟你谈废除土地二元体制，剥夺农民固有的土地权利。

zjhong1978

利益也许是他们绕不开的心结