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权威与民主关系视野下的村治模式探索———村民参与村级治理的类型及效果分析

作者：董江爱     来源：《东南学术》2008年第2期     发布时间：2010年5月14日

　  基层民主是社会主义民主政治的重要内容,中共十七大报告把基层民主放到了更加突出的位置,要求把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。①村民自治是中国农村基层民主的重要形式,村民自治背景下村民参与村级治理的内容主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等一系列政治活动。民主选举是指村民直接选举产生村委会、村民代表会议、村民理财小组、村务公开监督小组等成员,是村民自治组织汲取合法性资源的重要途径。民主决策是指村民通过村民会议或村民代表会议的权力机构决策涉及村民利益的村内重大事务,制定、修改村民自治章程、村规民约等。民主管理是指村民按照一定的规则制度参与村级事务的管理,是农民政治参与的重要组成部分。民主监督是指村民通过村务公开和民主理财等形式实现对村干部的监督活动。②然而,在中国农村村民自治的实践中,由于各地农村条件的巨大差异,再加上基层政府执法力度不同,导致村民参与村级治理的类型和效果大不相同。
一、村民参与村级治理的类型
      村民参与村级治理的类型取决于村级治理中的权威与民主的关系,在权威与民主的关系上,学术界有“精英派”和“民主派”两大阵营,“精英派”要求实行集权政治,突出精英对现代社会发展的主导作用,“民主派”注重现代社会发展的民主化进程,强调群众参与的作用。但在现代社会的治理中,权威与民主并不是一对此消彼长的矛盾,而是相互依存的关系。从中国农村村民自治的发展历程和发展现状来看,由于村治精英与村民的关系不同,村民表达利益的方式也就不同,致使村民参与公共财产治理的程度和水平呈现出极大的非均衡性,有积极主动的自主型参与,有规范有序的动员型参与,有激情无序的抗议型参与,有冷漠麻木的受人鼓动型参与。
(一)精英主导下的村民自主型参与
      精英主导下的村民自主型参与模式,精英主导着村庄的发展方向,有健全的村级组织,如党支部、村委会、村民代表会议、村民理财小组、村务公开监督小组、村集体经济组织等。党支部作为村级治理的领导核心,肩负着经济建设和党组织建设的双重责任,一方面积极把政治素质高、工作能力强、思想作风好的优秀人才培养成党员,另一方面不断把优秀党员输送到村庄发展的重要岗位上,充分发挥党员的先锋模范作用。村委会作为农村基层群众性自治组织,属于真正意义上的自治组织,其主要职能是执行村民代表会议的决策,实现村庄社会的自我管理、自我教育、自我服务,办理本村的公共事务和公益事业。村民代表会议是村民自治组织的最高权力机构,决策涉及村级公共利益的重大事务,参与村务决策的村民代表包括党支部和村委会全体成员、村民选举产生的村民代表、负责村集体企业的列席代表、平时喜欢给村干部反映问题的特邀代表。
       这种治理模式中,村民参与村级治理的程度深、范围广。严格规定村委会成员和村民代表的资格(包括政治素质、道德品质、办事能力和行为规范等) ,制定村务和财务公开制度、民主管理民主决策和民主监督的制度,村委会和企业负责人定期通过村务公开栏或村民代表会议等方式向村民公布村务和财务,村民代表定期深入集体企业了解情况,监督村委会和企业负责人的行为。这样,尽管有利于村庄发展的重大决策最初大都由村治精英提出,但由于有广泛的参与,村集体要做什么,不做什么,先做什么,后做什么等,村民都非常清楚,他们对村干部决策建议是经过理性选择的主动接受,进而变成自觉行动。
正是由于精英主导作用和村民参与作用的发挥,这种治理模式已经进入实质民主的治理阶段,达到了村民自治制度设计的理想目标。在这种治理模式中,村民参与是一种目标性参与,大多数村民的参与不仅是利益分配的需要,更是村庄发展的需要。这里的参与不仅是一种政治权利,更是对村集体的义务和责任。
(二)精英主导下的政府动员型参与
      精英主导下的政府动员型参与模式,也是精英主导着村庄的发展方向,也有健全的村级组织,成立了治保会、民调会、计划生育委员会等村委会下属委员会,明确了各种村级组织的职责,制定了严格的财务管理制度、村务公开制度和村民自治章程等管理制度。不过,这些职责的确定和制度的制定,都是乡镇政府和村干部共同行为的结果,很少反映普通村民的意见和建议。
      在这种治理模式下,村委会及其它村级组织成员的换届选举以及村级公共权力的运行,都需要基层政府的正确指导,需要做大量的准备和大规模的宣传动员,村民在政府动员中被动参与到村公共事务的管理中。对于涉及村民利益的事项,村委会都会按照《村民委员会组织法》的要求提请村民代表讨论决定,但有些是象征性的,有关村民利益的重大事务大多由村干部说了算。村委会选举由于受到各级政府的高度重视,在这里得到全面落实,一般情况下符合民意的综合素质高、管理能力强的能人都能在选举中获胜,而且这些人如果是党员的话,就顺理成章地通过党内选举兼任村党支部成员,实现党支部书记和村委会主任“一肩挑”和两委其他成员交叉兼职,共同主导着村庄的发展方向。
       精英主导下的动员型参与,处于由形式民主向实质民主转型的治理阶段,村民参与具有民主的形式,但有些情况下并没有民主的实质,至于在哪些方面村民的参与属于形式民主,哪些方面村民的参与属于实质民主,要看基层政府落实政策的力度和村民对该事务参与的认识。这种参与既非追求政治发展和公益事业的目标性参与,也非维护自身利益的手段性参与,而属于完成国家政治任务的动员型参与。但是,村民的参与在一定程度上达到了监督村干部行为的目的,干群关系融洽,村民自治进展较为顺利。
(三)精英专制下的村民抗议型参与
       精英专制下的村民抗议型参与模式一般发生在资源困乏、交通不便的落后地区,缺乏最基本的村民自治条件,没有健全的村级组织,也没有高素质的村治精英,更没有村级治理的规章制度,财务不公开,收支打白条,村民自治基本上处于一种放任自流状态。
       村干部凭借公共权力,占有公共财产,决断公共事务,很少考虑村民利益,但无论在经济实力和社会权威上,却没有压倒村民的绝对优势。党支部书记在村公共财产的决策中起主导作用,村委会主任的意见对决策的形成也非常重要,其他村干部作为既得利益者,是主要村干部利益的追随者和党支部书记意志的执行者。长期的民主缺位和村干部的贪污腐败,造成了村民对村干部的极度不信任和对村集体事务的极度不关心,村干部与普通村民、党员与群众之间的关系在大多数情况下是对立的。村民对于与自身利益的公共财产没有任何权力,在自身利益遭受损失时,只能采取上访甚至暴力冲突等非制度化手段。按照村民的意见,凡是公共的东西必须全部分给村民个人,并不断通过集会、闹事、越级上访等手段达到目的。
      村民为了维护自身利益,自发选举村民代表组成村民代表会议,抵制村干部的不合法行为,但由于是自发行为,村民都从自我利益出发,很难采取一致行动,做出公平、公正的决策。在村级公共产品的提供上,突出表现为严重的“等、要、靠”思想与极端的个人主义行为,多数人倾向于少纳税多分享公共产品,或者愿意在眼前不付出成本而又能享受公共产品带来的好处,却不愿意为未来某个时期才能享受的公共产品而在眼前付出成本,这种思想和做法是农村经济发展缓慢的重要原因。
这种治理模式下的村民参与具有狭隘性,且带有自由化和无政府的特色,无论是谁以什么身份参与,普遍关注的是公共财产分配,很少有人关注公共事务和公益事业,村民习惯于通过斗争参与村级公共财产的分配,尽最大的努力使个人利益最大化,村民参与的过程就是个人利益表达和实现的过程。所以,村民付出了巨大的努力,不但没有摆脱贫困,走向富裕,反而陷入斗争———贫穷———再斗争———更贫穷的恶性循环中。
      精 英专制下的村民抗议型参与处于无序民主的治理阶段,村民自治带有初始阶段的自由主义和放任自流状态,村级公共事务决策权的归属取决于干群双方力量的对比。村级治理由于缺乏村治精英而没有方向和目标,村民参与属于维护个人利益的抗议型参与,缺乏利益共同点,不能形成合力,每个人参与的结果都是挖集体利益的墙角。
(四)精英专制的受人鼓动型参与
       精英专制的受人鼓动型参与模式一般发生在资源丰富、集体经济发达的农村,村干部凭借公共权力霸占公共资源,掠夺公共财富,非常有尊严地享受着现代文明,住豪华别墅,开高档轿车,在大城市搞房地产。村民却上不起学,看不起病,盖不起房,甚至吃不上饭,就连出卖劳动力,也得靠这些富人村官的施舍。
极端的贫富分化,使贫穷的村民失去了参与村务的信心,再加上缺乏参与渠道,国家法律赋予村民的权利得不到落实,村民自治完全异化为村干部自治,谁当了村干部,谁就拥有了村公共财产的所有权,村民对公共事务的参与极为消极和麻木。只有在村干部因利益分配不均衡发生争斗、需要利用村民争取自身利益时,村民才会被要求通过签名、按手印等手段表达自己的不满。村干部以村民的要求为筹码展开谈判,重新瓜分公共资源,而当他们利用村民达到利益瓜分的均衡后,往往又一脚把村民踢开。
      这种模式的村民参与纯粹是在别人鼓动下进行的,村民成了即得利益者的工具,村民参与的目的是试图从中获得一些额外利益,得不到利益也不能自发地组织起来斗争。村民抗议型参与尽管也带有被人鼓动的特征,但村民普遍具有参与的热情,参与的目的是得到村公共财产中自己应有的那一份利益,而不是被别人利用的工具。
二、不同参与类型的效果分析
     通过对村民参与村级治理类型的分析,我们可以看出,当代中国农民政治参与的程度和水平体现出明显的非均衡特征:精英主导下的村民自主型参与和政府动员型参与都是国家制度安排内的制度化参与,具有普遍性、直接性、程序性和合法性。自主型参与动机是基于村民对村集体发展的责任感,动员型参与动机尽管也有对村集体发展的责任感,但更多的是基于政府的动员,缺乏积极性、主动性和创造性,参与的程度和水平相对较低;村治精英专制下的村民抗议型参与和受人鼓动型参与都是国家制度安排外的非制度性参与,属于缺乏国家制度约束的自由参与,具有帮派性、间接性、自发性、无序性和非法性。村民抗议型参与属于相对的精英专制,在村公共财产如何处置的问题上村民并不总是输家,联合起来的力量在很多时候能够夺回村公共财产的决策权,但这种低水平的参与很难达到推动农村经济发展达到目的。而在绝对的精英专制村,主要村干部是村公共财产的直接占有者或决定村公共财产归属的决策者,有很强的经济实力,村民却由于极度的贫困而失去了参与的权利和能力。
       村民参与的程度和水平,在很大程度上影响着村级治理的质量。村民参与村级治理的质量是指村民通过参与所取得的实际社会效果,也就是村民参与对村级公共权力运行及政策形成所产生的影响,是实现参与目的和价值的程度。从我们的调查结果来看,村庄治理中村民参与的质量影响着一个村庄的社会稳定和经济发展,决定着一个村庄的命运。村民参与的方式、程度和参与的质量是相互关联、相互影响的,参与方式的选择和参与范围的大小直接影响着参与的实际效果。从中国农民极不平衡的参与中,我们可以看出村民参与对村庄政治和经济发展的重要作用。
(一)村民参与对村庄经济发展的影响
       按照比较政治学理论,政治参与和经济发展之间存在着明显的正相关关系,政治参与的程度和水平越高,经济发达的程度就越高。在中国农村村民自治的实践中,尽管村民是否参与或能否参与村级治理,与村庄富裕程度没有正相关的关系,但村民参与的程度和水平却与村集体经济的发展密切相关,因为村民参与是村级公共财产的合理使用与分配及其收益最大化的重要保证。
       改革开放后,以家庭承包责任制为主的农村经济体制改革和以国家对农村基层和农民下放治理权力的政治体制改革大大激化了农村的发展潜力,促进了农村经济的迅速发展。但由于村民参与村级治理的方式和程度的不同,农村经济发展呈现出极大的非均衡性。精英主导下的村民自主型参与,形成了村民对村干部决策的理解和支持,进而能够把村干部决策变成村民的自觉行为,使决策得到快速有效的执行,最终实现共同富裕;精英主导下的政府动员型参与,从客观上形成了对村干部行为的监督,保证村级治理沿着有利于村民利益的方向发展,但由于缺乏村民参与的内在动力,经济发展速度相对较慢;精英专制下的村民抗议型参与,由于缺乏村民参与的制度化渠道,干群关系紧张,斗争激烈,有限的资源无法得到合理有效的配置,陷入了贫穷———斗争———更贫穷的恶性循环之中,难以摆脱贫穷落后的困境;精英专制的受人鼓动型参与,由于绝对的村干部专制,必然导致村庄资源集中到个人手中,贫富差距迅速拉大。
       村民参与村级治理的实践,充分证明民主决策过程对参与效果的重要作用。一个社会在多大程度上实现了民主,不是由结构形式来确定,而是由决策过程来决定。关于民主,我们不能只是占有它,树立它,而是继续不断地在行动中实现它,体验它。③富裕起来的中国农民就是在村民自治的过程中,不断通过参与维护自身的利益,提高自身政治参与的水平,也正是在中国农民不断追求民主的过程中,促进了农村经济的迅速发展。相反,村民参与的缺失或非制度化,是导致村庄经济发展缓慢乃至衰败的重要原因。
(二)村民参与对村庄政治发展的影响
       政治参与往往与民主政治和政治现代化联系在一起,多数政治学家都承认公民的政治参与活动对民主政治的作用,强调公民政治参与的重要性。④现代民主理论认为,“没有民众的参与,就没有民主。没有绝大多数民众的参与,就没有健全的民主。民众的政治参与程度反映并影响着民主政治的健康。这是常理,也应是常识。”⑤村级公共权力的运行状况取决于村民参与村级公共事务的程度和水平,民主、稳定和积极向上的政治文化是衡量中国农村政治发展的重要指标,村民参与的制度化和规范化,在一定程度上促进农村民主政治的进步,为农村社会稳定提供保证,也在一定程度上推动农村区域政治文化的健康发展。
首先,村民参与村级治理对农村民主政治的发展有着非常重要的影响,有利于提高了中国农民的政治素质和政治能力。村民通过制度化渠道经常性参与村级治理,在村庄事务和公益事业发展中表达自己的利益要求和政治愿望,不断增强自己的参与热情,提高政治能力。村民经常性地参与村级治理,能够使村治精英在自身自主权受到限制和束缚的情况下进行村务管理,最大程度地保护公共利益。还可以为村治精英提供更多的决策信息和决策基础,使村务决策少犯错误,少走弯路,促进村务决策的科学化。正如托克维尔所说:“用什么办法能使人们养成权利观念,并使这种观念能被人们所牢记。结果发现,只有让所有的人都和平地行使一定的权利。”⑥
      其次,村民能否参与和以什么方式参与,在很大程度上决定着农村的稳定与发展。在一个政治化程度较高的政治体系中,民众可以通过各种制度化渠道参与政治,表达自己的利益要求和政治愿望,从而有效地保证政治稳定。相反,在政治化程度较低的政治体系中,民众因缺乏畅通的参与渠道而“不得不采用暴力和罢工等体制以外的手段”⑦ ,从而导致政治参与的扩大,而政治参与的扩大必然会带来政治不稳定。⑧可见,政治参与需要制度来保证,制度化参与可以有效配置资源,实现利益的最大化及其合理分配,以减少农村矛盾,保证农村稳定,实现参与———经济发展、合理分配利益———社会稳定的良性循环。缺乏制度保证的政治参与,必然会带来政治不稳定的严重的社会后果。
      第三,政治参与水平的提高一般会促进政治文化的发展,政治文化重点强调政治共同体内的人民对政治体系的认知、情感和评价取向。⑨西方发达国家的经济表明,公民政治参与水平的提高,可以使得其政治文化向着一种参与型的政治文化———公民文化的方向发展。⑩ ,我们的调查结果同样显示:在村落共同体内部,村民政治参与水平的提高一般情况下都会促进区域政治文化的发展。村民有序参与村级治理的过程,不仅是提高自身民主观念和民主能力的过程,而且是提高对村落共同体的认知程度的过程,了解村民个体与村集体之间不可分割的关系,增强村民个体与村落共同体的感情,自觉参与到村级公共财产的治理中。
三、精英主导下的参与式治理
      从以上分析可以看出,精英主导下的参与式治理是权威与民主平衡状态下的村治模式的理想选择。这种村治模式强调精英主导和村民参与在村级治理中的双重作用,要求建立有效的激励机制,规范精英产生的程序。同时,村治精英必须按照民主的方式治理村庄,通过民主化的治理方式,与村民建立牢固的信任关系,培养村民的合作能力,最终达到村庄内部的和谐、文明与富裕。
(一)村级治理中的精英主导
       纵观社会发展的历程,每一个社会群体都离不开精英人物的主导和带动,同样,精英尤其是村治精英在村级治理中的地位和作用是不可取代的。所以,中国农村村民自治能否有序、健康的发展取决于村治精英的主导作用。村级治理中的精英主导,是指村治精英决定着村庄经济、政治、文化、社会等方面的发展方向,是村庄重大事务的主要决策者。但这并不是说村治精英可以按照个人意志治理村庄,而是按照民主的程序主导村庄的发展方向。所以,精英主导必须具备充分必要条件,否则精英主导就会演化成精英专制,村民自治也就异化为精英自治。
       精英主导的必要条件是精英的个体素质。第一,精英个体必须具备一定的道德素质,要有高尚的道德品质和无私的奉献精神,懂得用自己高尚的道德感化村民,教育村民,并由此成为村民心目中的魅力性领袖。第二,必须具备发展经济的能力,要有适应市场经济的的魄力和能力,在经济发展中尊重市场规律、自然规律和社会规律。尊重市场规律就是根据市场的变化,不断对企业进行改革、改制,灵活机动地调整策略,生产出适销对路的产品,保证企业良性运转和快速发展;尊重自然规律要求经济发展不能超越资源和生态环境的承载能力,不能以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益需求,而是要尊重自然,平等地对待自然,达到人与自然的高度和谐,实现资源和生态环境的可持续发展;尊重社会规律要求在经济发展的同时,实现经济效益在全体社会成员之间合理而平等的分配,避免出现社会不公和两极分化,以及由此产生的利益矛盾和暴力冲突,保证人人能够享受经济发展带来的文明成果,达到社会、经济、政治、文化、教育协调发展。第三,必须有民主管理的意识和理念,有组织村民团结协作的能力,畅通村民参与村务的渠道和途径,让村民自主参与到村务的决策中,最终把村务决策变成村民的自觉行为,形成实现治村目标的合力。
       精英主导的充分条件是精英主导的客体素质,即村民必须具备的素质。在村民自治背景下,村民是自治的主体,是保证村庄精英主导方向正确的主体力量,因此必须具备一定的素质条件。第一,村民必须对村集体有认同感和责任感,认识到自己是村民自治的一员,村集体的发展与自身利益息息相关。第二,村民要有参与村务的民主意识,有参与村务的自觉性和主动性,并懂得分享经济发展的利益。第三,村民要具备参与村务的能力,有把握自己命运的能力,不会轻易把自己命运交给村治精英,对于村庄精英提出的决策建议不是盲目顺从,而是深思熟虑后的理性支持和拥护。　　　
　(二)村级治理中的村民参与
      在国家与社会的关系上,参与意味着国家向社会赋权,以约束国家权力侵犯私人领域;在强势人群和弱势人群的关系上,是向弱势人群赋权,以约束强势人群滥用国家资源,侵犯弱势人群利益。我们这里研究的“参与”则是国家通过村民自治制度赋予村民参与村务的权利,参与村务是国家以法律的方式赋予每个村民的政治权利,政府在保证村民参与权利方面负有不可推卸的责任。
      民主化管理制度的核心就是让社会群体成员通过各种方式和渠道参与到社会管理的全过程中,在参与社会事务的过程中体现出当家作主的地位,激发社会群体成员的社会责任感和主人翁意识,增强社会群体成员对社会群体的认同感和社会管理的透明度与可信度,使每个社会群体成员认识到自己的成长与社会的发展密切相关,最终提高包括精英在内的社会群体成员的民主意识和民主能力。村民自治制度强调村民积极地、全面地介入村庄发展的全过程,让村民自觉地组织起来,自己帮助自己,形成自我持续发展能力,鼓励村民自主参与村庄重大事务的决策、设计、实施、利益分配等。村级治理中的参与式方法就是把村民的利益需求和村民自治的目标有机地结合起来,强调村民参与村务的管理过程,使村内政治经济权利向有利于村民的方向调整,让村民在参与中反映自己的需求,实现自己的利益。参与式治理是将“参与”与“治理”有机地结合起来,是指村民通过制度化渠道参与到村级治理的全过程中,村民通过选举参与村级公共权力的授权,通过村民会议或村民代表会议参与村内大事的决策和村务管理,通过建立村民理财小组和村务公开监督小组,监督村内财务、政务,进行一整套自己管理自己的活动。这种参与式治理有利于村干部以法立制,以制治村,有利于维护村民利益,保证社会公正,推动民主政治健康发展。
      在精英主导下的参与式治理模式中,村治精英是代表村民利益的综合素质高、思想品德好、管理能力强的人才,他们行使的公共权力必须来自于村民的授予。同时,村治精英在其执行公共权力的过程中一步也不能离开村民的监督,必须将村庄治理置于民主机制的框架之内。只有这样,村民自治中的权威与民主才能达到一种平衡,从而使精英和民主充分发挥各自的功效,使村民自治有领导、有组织、有步骤、有秩序的进展。
注释:
①胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告, 2007年10月15日。
②《中华人民共和国村民委员会组织法》,第十二、十九、二十二条。
③[美]科恩:《论民主》,商务出版社2005年版,第39页。
④[美]安东尼·奥罗姆:《政治社会学》,上海人民出版社1989年版,第282页。
⑤参见:Mark Lawrence kornbluh: WhyAmerica Stopped Voting : The Decline of ParticipatoryDemocracy and the Emergence ofModern American Politics , New York : New York university Press , 2000 .
⑥托克维尔:《论美国的民主》(上卷) ,商务印书馆1991年版,第272页。
⑦[日]蒲岛吁郁夫:《政治参与》,经济日报出版社1989年版,第52页。
⑧[美]亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,三联出版社1989年版,第51页。
⑨[美]劳伦斯·迈耶等:《比较政治学———变化世界中的国家与理论》,华夏出版社2001年版,第43页。
⑩王振海等:《社会场域中的政治———政治社会学视角》,河南人民出版社2005年版,第166页。

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