徐勇：乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县

现阶段，农村正在进行税费改革。税费改革的目的是规范税收体制，减轻农民负担，是一项利民工程。因此，税费改革又是对农村利益关系的重新调整。但是，如果在税费改革中不能对现有乡村治理体制进行结构改革，税费改革的成效会大大减小，甚至有违税费改革的初衷。在税费改革起步时，我曾经发表了一篇题目为“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”的文章。[1]随着税费改革的推进，本人认为，在与税费改革相配套的乡村治理结构改革中，应该以强村、精乡、简县为取向，对农村利益关系进行再调整，使税费改革的好处真正为农民所享受。
　　
　　一、基层治理弱化：税费改革中出现的新问题
　　
　　农民与国家的关系始终是农村利益关系的主线。而在具体的乡村治理过程中，农村利益关系又涉及到三个层级，即县、乡、村，只有三者之间利益相对均衡，才能实现乡村的有效治理，密切农民与国家之间的联系。
　　在税费改革之前，农村的资源和利益在县、乡、村三个层级之间分配。县作为国家在农村的一级完备的政权，在资源和利益分配中占主导地位。无论是上交中央和地方财政的农业税种，还是地方性收费，主要都由县决定，并由县分配。乡作为基层政权，拥有独立的财政权，在资源和利益分配中占有重要地位。对于乡村财力主要来源的“三提五统”[2]来说，以乡为单位统一收取和分配。当然，从制度上，三项提留是以村的名义收取的，一般得由村所使用。即使往往会为乡所占有，但毕竟不具有合法性。
　　税费改革前的农村利益关系大体上呈现为按权力层级分配的格局。这是长期历史上“权力支配财富”格局的延续。政权是资源分配的权威性力量。特别是我国长期实行中央集权统治，没有法权意义上的财产私有和地方自治制度，财富是按照权力大小分配的。权力愈大，资源占有和分配的能力就愈强。愈到底层，财富的分配能力就愈弱。尽管中华人民共和国建立后，权力的性质发生了根本性变化，但资源和利益分配的体制没有根本性的变化。权力仍然在利益分配中占主导地位。正因为如此，早在1950年代，毛泽东就一再告诫要正确处理国家、集体与农民个人之间的三者关系。建立人民公社后，中央及时刹住了运用政权力量进行“一平二调”的势头，从体制上规定了“三级所有，队为基础”的结构，以适当保护农民的利益。因为只有保护农民的利益，才能保护财富的源泉。现阶段农村的县、乡、村利益格局基本上是人民公社时期利益在不同层级分配体制的延续。
　　但是，改革开放以后，整个国家的利益分配格局发生了重大变化，这就是财政上实行“分级包干”及后来定型的“分税制”。这一体制本来是为了调动地方积聚财力的积极性。但由于经济构成不同，这一体制在不同地区所发挥的功效大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区，这一体制有助于积聚财力，因为其财力来源主要取决于蓬勃增长的非农产业。如广东在1996年至2000年的“九五”期间，财政收入增长近一倍，山东增加近一倍，江苏增加了一倍，浙江则增长一倍多。但在以农业为主的地区，这一体制的成效却不大，因为其财力来源受制于农业的有限产出。如湖北省在1996年至2000年的“九五”期间，财政收入增长72%多，安徽增加56%，河南增长52%，四川省仅仅增长12%。[3]而不同地区的财政支出却大体相同。以“九五”期间为例，广东财政支出增加78%，山东增加70%，江苏增加90%，浙江增加1倍。而湖北同期财政支出增加87%，安徽增加80%，河南增加74%，四川增加38%。[4]由此可见，以农业为主的地区，财政支出远远高于财政收入。这就使得农业地区的财政为短缺型财政。而在这些地区内部，有限财力的分配更容易受权力所支配。这就造成同样的财政体制，不同地区的农村表现完全不同。在发达地区，愈到基层，财力愈强;在中部农业省份，愈到基层，财力愈弱。为了解决地方财力短缺问题，这些地方只有更多的向农民伸手，以各种名目加重农民负担。所以，现阶段中国的农民负担问题主要产生于中西部地区农业省份，并引起农村的不稳定。
　　为了促进农村稳定与发展，我国在中西部地区率先实施了农村税费改革。农村税费改革首先是规范，将所有向农民收取的各种税费统一归并为“两税一附加”，即农业税、农业特产税和附加。其比例不超过农民收入的8%。取消“三提五统”，村一级公共工程和公益事业的开支通过“一事一议”的方式解决，所需费用也不得超过每年人均15元的限度。
　　农村税费改革对于解决“乱收费、乱摊派、乱开支”的“三乱问题”，减轻农民负担无疑有重要作用。但是，这一改革涉及到农村利益分配格局的调整。从目前看，农村基层财力薄弱问题不仅没有解决，反而更加严重，农民负担也有可能再次反弹。
　　实行税费改革后，县是农业税费征收和开支的唯一主体。农村财力的分配主要由县决定。从一般原则上看，县应该合理分配财力。但是，目前县级机构日益庞大，县级开支增长迅速。从政权首先保证本级政权运行需要的理性原则看，县在财力分配时会首先考虑县财政自身的需要，向县级财政倾斜。税费改革后，乡的财政权大大弱化。但是，原有的乡级政权机构仍然存在，仍然需要相应的财力供给。由于整个财政收入减少，县在财力分配中会尽可能减少对乡级政权的财政供给，乡的财力进一步削弱。为维系乡政权的运行，乡必然会采取一些制度外的方式来满足其财政需要，甚至借款。因为，在中国，还从未听说政府无钱而关门的事情。税费改革后，村的财力不仅进一步弱化，而且没有了财政的控制能力。村干部的工资不仅进一步减少，且由政府决定。实行“一事一议”制度后，县、乡更有理由不向村提供公共物品。而在现阶段，只要涉及到向农民收钱，都是一件相当困难的事。由于财力少和没有控制能力，农村的村民自治的功效也会大为弱化。
　　所以，实行税费改革后，县、乡、村三级财力的分配有可能更不合理。取之于农民的税收并不能用之于农民。农民虽然一时负担有所减轻，但农业生产所需要的条件会更为恶化，增收更为困难。农民的负担也有可能进一步反弹。目前，许多地方农民负担减轻依靠的是自上而下的行政压力。这种依靠行政压力带来的成效是不可能持久的。
　　造成以上状况的重要原因是乡村治理结构问题。即在现阶段，向农民伸手的人太多，为农民提供服务的人太少，也即“生之者寡，食之者众”。只有从治理结构上改革，重新调整农村利益关系，才能为农村经济社会发展创造良好的环境。
　　
　　二、强村：增强村的财力和自治能力
　　
　　村是中国农民生产和生活的基本组织单位，是初级社会群体，只有增强村的财力和自治能力，才能为农民的生产和生活提供最基本的保障。
　　中国的村是随着农户经济的成长形成的。早在秦汉之前，由于小农经济尚在成长之中，村还未成为正式的组织单位。只是到魏晋南北朝时期，才有了“村”的记载。这时的村尚不是基层行政单位，而是作为居住场所的自然村落。到了唐代，村才成为国家法令所正式认可的基层组织单位。但总的来看，在传统农业社会，村始终都是基于农民自身生产和生活需要形成的共同体，属于民间社会的范畴，因此具有强大的生命延续力。正因为如此，到了20世纪，为了开发传统农村内在的组织资源，一些地方实力派和有识之士将村作为有效治理乡村的基础和起点。如阎锡山在山西推行的“村治”体制，梁漱溟先生倡导的乡村建设运动等。村后来得以成为国家组织建制的一级单位，甚至一度成为一级政权单位。但是，村作为基于农民内在需要形成的共同体的性质一直没有变化。特别是在现阶段，村正在成为农村经济发展的基本单位和最有活力的部分。
　　中华人民共和国成立后，出于国家政权建设和计划经济需要，社成为农村重要组织单位，从合作社一直到人民公社。从历史上看，社制最初起源于元代，是外部国家行政力量对分散的村落社会的组织。[5]合作社和人民公社更具有外部性特点。但是，即使在当代社制下，村的名称尽管不复存在，其实际功能仍然发生着作用。1960年代初定型的“三级所有，队为基础”的公社结构便照顾到村落共同体的实际。
　　正是因为“三级所有，队为基础”的结构，使村的地位更加重要。这就是村成为集体财产的所有者。人民公社体制废除后，实行家庭经营，原生产大队更名为村。由于政社分开，村是土地等农民集体财产的组织载体。作为行政村，村是国家建制的基层组织，是联接国家政权的组织单位。在村一级设立村民委员会，自我管理本村事务，实行村民自治。因此，在现阶段，村实际上是融经济、政治、社会、文化于一体的基层组织，在农民的生产和生活中的地位从未有此重要性。
　　“三级所有，队为基础”的结构还使村成为改革开放以后农村经济创新的主体。在这里，必须澄清一个概念，这就是所谓的“乡镇企业”。事实上，所谓乡镇企业主要是村办企业。随着政社分开，乡镇政府很少直接经办企业。大量的企业都是在作为土地所有者的村的基础上兴办的。中国乡镇企业比较发达的组织都是以村为单位的，如华西村、南街村、大邱庄等。由于土地资源为村所有，使村成为农村经济转型中最有活力的部分。
　　改革开放以来，尽管村的地位日益重要，而村的财力和相应的自治能力与其地位很不相应。这在农业地区特别突出。首先是在家庭经营的条件下，农民成为利益主体。村不可能如过去的生产大队和生产队一样控制资源和调配财力。其次是1984年以后，建立乡级财政，乡可以运用政权的力量向农民收取税费。村至多只能搭便车，获取一些利益。而在正式的利益分配格局中，村的利益也经常会以各种名义被侵占。如在一些地方推行“村财乡管”，为数不多的财力也得为乡级政府所控制。正因为村的财力薄弱，导致村的功能难以有效发挥，无人办事，无钱办事成为村的普遍现象。
　　实行税费改革，本意是减轻农民负担，但并未解决村级财力困难问题，反而进一步弱化了村级财力及相应的自治能力。首先，税收由县统一征收，开支由县统一下拨，县在财力分配中的地位更加突出。而从县，到乡，再到村，是一种漏斗式的财政体系，即愈到村，财政份额就愈少。其次，村级财力进一步削弱后，村要履行的政府任务并没有减少。从收入与付出的比较看，村干部的收入微薄，只能将工作精力主要应付于政府下派的任务，对本村的事务更多的是应付。如果说过去“三提”中有一项内容就是支付干部补贴，干部不为村民办事，在法理上无充足理由的话，那么，税费改革后，村级干部的报酬由政府部门核算并下拨，更具有吃“官饭”的性质。再次，实行税费改革后，乡村两级取消收费项目，如生产共同费等。村的公共工程和公共事业通过“一事一议”的方式解决。从形式上看，这有助于治理乱收费，发挥民主决策的作用。但是，这会造成两种后果，一是县级地方有“甩包袱”的心理，对村的公共工程和公共事业不愿再承担责任。二是农民交税后，认为村公共工程和公共事业应该由收税的政府所承担，不愿再出钱。这就使得村缺乏财力为村民办事，村民自治的能力大大削弱，民主自治因此沦为“空壳民主”，因为没有什么事可以民主决策，也没有多少事务需要民主管理和民主监督。
　　这就需要进一步思考税费改革的目的了。税费改革不是简单地减轻农民负担，终极目的应该是有利于促进农村经济社会的发展。如果在税费改革后，村的财力进一步弱化，村不能为农民提供相应的生产生活条件，农民不能增收，那么，税费改革的减负成效就会大打折扣。
　　所以，税费改革作为一项利民工程，要真正体现税收“取之于民，用之于民”的公共财政原则。农村税收取之于农民，应该主要用之于农民。目前的税费改革为什么不仅未能增强反而进一步弱化村的财力，不能真正用之于民呢?主要是“取之于民，用之于民”的现代公共财政原则与传统的由国家控制财力的治理体制的矛盾，具体反映为县、乡、村三者的利益分配仍然是以权力大小为主导的。当然，这种状况不能简单地认为县乡政府不愿将财力用之于民，而是现有的县乡体制所需支出太多，只能实行漏斗式的财政。所以，不改变农村治理体制，重新构造县、乡、村利益关系，便难以增强村的财力和自治能力，从而促进农村经济社会发展。
　　
　　三、精乡：变乡级政权为派出机构
　　
　　县、乡、村的利益关系在很大程度来自于改革开放以后的治理体制。也就是说，尽管农村的财力不多，但必须在县、乡、村三个层级上分配。
　　在中国的长期历史上，尽管有过乡级行政组织，甚至乡级基层政权，但是一直没有独立的乡级财政。乡级财政是随着人民公社体制废除后建立乡镇基层政权之时建立的。1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算体制，明确收入来源和开支范围。”1985年，根据中央关于建立乡级财政的精神，财政部颁发了《乡(镇)财政管理试行办法》，规定乡(镇)财政要贯彻执行“统一领导、分级管理”的原则。乡(镇)财政收入和支出由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。
　　但是，自乡级财政建立后，在以农业为主的地方，农业生产的有限剩余一直无法满足乡级政权的需求。
　　一是乡作为一级基层政权单位，其行政开支迅速增大。
　　在中国历史上，长期实行的是中央到县的垂直管理与县以下的乡村自治管理相结合的治理体制。其主要原因是可以减少官僚机构，节约治理成本。即使是人民公社，实行政社合一，公社更多的也是县以下根据农业社会需要设立的一级行政组织，是不完整的一级政权。人民公社体制废除后，乡镇成为国家相对完整的一级基层政权。国家政权下沉到乡镇一级，将乡镇作为一级地方进行“块块”式治理。在单一制和统一领导的国家治理体系下，这就意味着乡镇一级也得根据与上级对等对口，而不是根据农业社会自身需要的原则设立机构，即上级有什么机构和部门，乡级相应要建立，而不论机构是否有相应的功能和对象。以往所说的基层是“上面千条线，下面一根针”，现在实际成了“上面千根针，下面千条线”。因为，乡既然是一级政权机构，就必须要与上级对应。每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的“脚”。目前，乡级普遍有党委、人大、人民政府、政协联络组等4个正乡级机构，即通常所说的“四大班子”;与县对应设有乡级纪委、武装部，加上前4个乡级机构，被称之为“六大班子”。仅乡级领导干部一般达15名以上。乡级部分的内设机构也与上级对等对口，如乡级党委也内设组织、宣传、统战等机构，乡级政府设有与县级政府相对应的部门，分别都有专职人员。不仅如此，县级各个部门也分别将其管理机构向下延伸，在乡级设立各种站、所。由此使乡级机构在原人民公社体制的基础上迅速膨胀起来。同时，乡作为一级政府，要负责本行政区域的文化、教育、卫生、社会等事业。这些事业过去大多是民办的，后大多改为“公办”，由政府负责。
　　机构、人员、办公成本、社会功能的扩张，必然导致乡级财政开支迅速扩大。
　　二是乡级政绩驱动与财力支撑的矛盾愈来愈突出。
　　在乡镇设立基层政权，特别是建立乡级财政，本来有利于调动基层的积极性。在一些地方，特别是沿海工商业发达的地区，这一体制也确实发挥了重要作用。财政部《乡(镇)财政管理试行办法》中规定的“总额分成”、“超收分成”等原则都有利于调动基层积聚财力，并增强政权能力的积极性。这也正是沿海地区乡镇干部积极招商引资的重要动力所在。面对沿海地区农村迅速现代化的压力，内地农村发展经济的欲望更强烈，发展经济成为第一政绩。而内地毕竟以农业为主，不可能照搬东部沿海模式，招商引资，发展工商业。但是，在压力型体制下，作为一级政权机构，也有发展经济的政绩要求。出于政绩驱动，许多乡镇热衷于建设一些实际作用不大，农村发展并不需要或者超出财政能力的“政绩工程”。这些“政绩工程”不是向外挖掘财力，而是向本地农民开发财源。如脱离实际的“普及九年义务教育达标”，每个村都要举办企业等。而现行的体制也为其提供了便利。这就是在乡镇财政中有“自筹资金”一部分。尽管国家明文规定自筹资金“不得随意摊派”，但不向农民摊派，何以来资金呢?这正是“乱摊派、乱集资、乱收费”等问题屡禁不止的重要原因。
　　三是县与乡之间的责、权、能不一致和不对称。
　　一级政权必须有一级相应的决策和财政。在中国历史上，之所以长期以来“皇权止于县政”，之所以县以下没有一级财政，一是单一的农业社会没有太多需要地方政府决策的事务，政府功能很简单，二是小农经济的生产剩余毕竟有限，不能供养过多的吃财政饭的人。人民公社体制废除以后，尽管我国在乡镇设置了一级政权和财政，但绝大多数农村的社会构成仍然没有太大变化，主要从事的是农业生产，实行的是家户经营。这就决定了以农业为主的乡，并无太多需要决策的地方性事务，也没有更多的财政来源。因此，尽管在体制上乡镇是一级政权并有一级财政，但实际上，乡的工作主要是执行上级决策，在财政上也受县所支配。乡作为事实上的一级执行者，在县与乡的关系体制方面处于责大、权小、能弱的地位。责任大就是必须完成上级政府下派的各种任务，这些任务一年多达200多项。权小，就是乡只有无条件执行上级决定的义务，而缺乏根据本级实际独立决策的权力。更重要的是，乡的主体财政收入由县所控制，乡的财政能力弱，与其责任不相对应。甚至乡政府需要自筹资金来完成上级委派的任务。这必然导致“乱收费、乱罚款”。如依靠计划生育罚款来完成计划生育任务，依靠治安罚款完成治安任务。乱收费、乱罚款的最终负担还是得由农民承担，并造成国家与农民关系的紧张和疏离。
　　农村税费改革在相当程度上是规范税费收取，解决“乱收费、乱摊派、乱集资”等问题，并可以取得相应的成效。但是，单一的税费改革解决不了乡级“支出多，来源少”的财力紧张问题，最终会影响减轻农民负担的成效。这就需要从治理体制上改革现有的乡级体制，实行精乡，变现有的乡政权为县下属的行政组织，作为县的派出机构。
　　精乡，首先是精简机构，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处，作为县以下的行政组织。其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。由于乡不是一级政权，因此也不必设立与上级政府一样的对等对口的机构。其机构设置和人员配置应该遵循“精干、高效、综合”等原则。乡办事处负责人由县级政府委派，不设立副职，可根据需要设助理员或者办事员职位。在乡一级，实行党政合一的领导方式，由乡党委书记兼任乡办事处主任，另设一名副书记专事党务。作为一级主要执行县级决策的基层行政组织，乡不必设立一级人大和政协组织。这方面的功能应该主要通过县级人大和政协履行。
　　精乡，其次是精简职能。在原有体制下，只要机构存在，转变职能便难以实施。对于乡级体制来讲，主要不是转变职能，而是精简职能，即将不必由乡级政权履行的职能或者乡级政府本不必履行的职能减去。乡作为县级以下的行政组织，主要是承担事权，其功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托，必须由乡行政组织完成的政务类任务;二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系。
　　精乡，再次是取消乡一级财政。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。随着税费改革，县成为财税征收和财政开支的主体，乡财政的存在已无必要。乡可以与人民公社一样，收支均由县管，成为真正吃财政饭的官员。乡不能直接向农民收取费用。这样，乡的人员编制也可以通过财政加以紧约束。乡的人员编制可以按2000名左右的农村人口1个乡行政管理人员加以核算。
　　精乡是建立在有限行政和有限财政的基础上。精乡不是取消乡级行政，在现阶段还不可能做到，而是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。如党和政府决策的贯彻、乡域经济社会发展的规划与指导、日常政务的处理、计划生育政策的实施、社会治安的维护等。这些工作都是对下而不是简单地对上，也就是均服从和服务于农村经济社会发展。只有从体制上改乡政权为县派出的乡级行政，才能精简职能，将有限的行政资源用于最需要的地方。
　　精乡也不是简单地取消乡级财政，而是将有限的财力更好的支撑有限行政的运行。道理很简单，在农业地区，财力的增长终究是有限的。有限的财力不可能长期支撑无限的政府。无限的政府最终会陷入财政危机，这就是现阶段多数乡负债累累的重要原因。特别是实行税费改革以后，乡级财力更为有限，更需要将有限的财力用于有限的行政方面。
　　当然，有限的行政毕竟需要有限的财力支撑。税费改革以后出现的一个新情况是，乡级所控制的财力十分有限，在县、乡、村财政分配关系上，相对于县而言，乡又处于弱势地位。如果再将乡变为县下属行政组织，会更加凸现县的主导地位。在现有体制下，有可能进一步弱化乡的行政和财政能力。所以，在精乡的过程中，必须改革现有的县级治理体制。
　　
　　四、简县：精简机构与建立责任政府
　　
　　无论是在历史上，还是现阶段，县的地位都非常重要，且会愈来愈突出。
　　在中国历史上，县制是最为稳定的，并长期是国家最基层的一级地方政权。进入20世纪，尽管政权体系下延至县以下，但只有县一级才具有一级完备的政府功能，如由议事决策、行政、司法、财政等机构构成的政府体系(广义的政府)。如我国宪法规定，只有县及其以上层级的人大才设立常委会。县是国家直接面对民众的行政区域，在政权体系中，虽然县的官位最低，但作为一方首领，权力却不小，而且受政权体系的监控最弱，因此经常被称之为“县太爷”。在20世纪，随着国家权力的下沉和现代化建设，县级权力一直处于无限扩张的态势。
　　但是，在权力无限扩张的过程中，县的机构日益庞大和臃肿，已经成为一个超级政府，也是农业地区“生之者寡，食之者众”的主要根源。
　　由于县一直是国家最低一级的地方政权，因此，几乎每一次政府的扩张都会直接导致县的扩张，而且这种扩张呈尾大不掉之势。在20世纪以前，由中央直接委派的县官，即真正吃皇粮的仅数人，县府行使融行政、司法于一体的所有国家职能。到20世纪，县作为地方自治单位，机构和公务人员开始增多。到20世纪50年代以后，在计划经济体制下构建的全权全能政府体系，使县级机构的人员呈加速度的增长。进入80年代以后，随着政社分开，县以下和县以上的体制都有了很大变化，但县级体制却一直没有太大变化，即计划经济体制下的机构仍然存在，新体制下的机构却在迅速增加。到20世纪90年代，县级机构达到了一个空前膨胀的程度，已经形成一个世界上少有的“超级政府”。以下仅以湖北省英山县为例。英山是一个山区小县，现有40万人口。1998年，全县的财政总收入为9000多万元。20世纪，特别是新中国建立以来，县级机构呈不断扩张态势。1949年为9个，1976年增至32个，1980年增至41个，1984年增至52个，1988年增至63个，2001年增至71个。仅仅是农业口就有10多个机构。请参见表1。
　　
　　县级机构的膨胀使县政权的运作日益繁琐，办事效率不仅没有提高，反而增加了机构间的摩擦，降低工作效率，增加治理成本，导致繁政走向苛政。因为，相对于县级机构的无限扩张，县级财力却是有限的。特别是对于英山县这类农业县份来说，农业和农村的税费仍然是主要财源。不断膨胀的机构和日益高昂的行政开支使县级财政不堪重负。为维系庞大的机构和行政开支，县级政府很容易运用政权的力量向农民伸手，增加农民负担。2000年前后，《农民日报》数次报道该县“乱摊派、乱罚款、乱收费”，增加农民负担并引起农民不满的事件。
　　与此同时，现行体制也为县级政府随意增加农民负担提供了可能。对于政府而言，权责一致是基本原则。在传统社会，县官由中央委派，并代中央行使治理地方的职能，权责基本一致。为防止县官为私，制度上明确规定异地为官。20世纪初依照地方自治制度，县为地方自治单位，主要原因是随着县的权力增大，必须通过地方自治制度增强自治机构的责任。但是，这一制度并没有真正实行。在整个20世纪，随着县的权力增长，县的责任并没有相应提升。县作为国家与基层社会的联接点，一方面利用中央政策和地方利益，扩张其权力，另一方面中央和民众也无足够的能力控驭县的权力，由此使县的权力与责任严重不对称。如按照对等对口原则，上级有什么机构下级才有。但在县一级，上级早已不存在且基层社会也不需要的机构，照样可以存在。存在的理由就是这些机构运用政府权力收费、罚款。由于权责不对称，致使县级政府可以利用扩张的权力维系日益庞大的机构，扩大地方政绩，并运用权力汲取财政资源。对于财力有限的农业县份，“乱收费”、“乱集资”、“乱罚款”主要来源于县，而不是乡和村。从官员腐败的层级看，县级官员，特别是县的“一把手”腐败比例可能是最高的，其原因便与县级政府权力大而上下监控弱的体制有关。
　　实行农村税费改革，可以规范税收，但可能会造成县、乡、村三级利益分配更向县级倾斜。这是因为，县级庞大的机构和行政开支仍然要维系，县是“生之者寡，食之者众”的主要根源。税费改革后，增加了县对财力的控制能力，却没有相应增加其责任，其权力仍然得不到必要的控驭。在权责不对称的情况下，就难以从体制上保障县在有限财力的分配过程中进行合理的分配。有限的财力可能更多的还是用于“养人”而不是“做事”，取之于民的税仍然不能用之于民。这必然会大大抵消税费改革的成效，甚至会进一步弱化基层社会的财力和自治能力。
　　所以，随着税费改革，在精乡的同时，还必须简县，改革县级治理体制。
　　简县首先是精简县的机构，将繁政变为简政，改造“超级政府”。我国的县级机构已成为整个国家治理体制改革的“瓶颈”，已到了非改革不可的阶段。应该按照社会主义市场经济体制的需要，根据“精干、高效”的原则重新设计和构造县级机构。特别是对于农业地区的县来说，机构的设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务，而不必与上级一样设立对等对口的机构。如省和中央级设立的宏观经济管理类的机构，县级不必设立;文化类的机构应该按大文化的类型设立综合型机构，如将文化、体育、广播、电视等文化管理类机构合并为一个机构;农业农村口的机构应该归并为一个机构即可。这样，县级机构可以减到20个左右即可，行政人口也可随之减少。简县不仅仅是精简机构，更重要的是构造一个责任政府，防范苛政，建立良政。应该按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制。县是县域的主要决策者。除了对上级负责以外，还必须对本地人民负责。增强县级党政决策的责任，一是扩大决策者的民意基础，二是加强对决策者和执行者的监督。可从县级党代会和人大常委会制度改革入手。县级党代会设立常任代表，由党代会直接选举，对全体党员负责。常任代表参与县党委的决策活动，同时代表党员对于县委，特别是县委常委进行监督。条件成熟之时，可以实行县委领导直接选举制。同时，大大精简县人大常委会的职数。县人大设立常任委员，由选民直接选举产生，对选民负责。条件成熟后，县长也可实行选民直接选举。县级治理体制改革的目的是增加县政的责任，使之变为一级真正的责任政府。通过增强党和人大体系的民意基础，保证党和人大的决策建制充分体现民意，并有效监督行政运作。
　　从长远看，随着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位。中央可以通过党务、司法、资源分配控制县，县在有限的范围实行自治，向地方民众负责。只有这样，才能从体制上保证合理调整利益关系，使财政收入取之于民用之于民，从而建构现代财政和治理体系。
　　
　　　　(作者：华中师范大学中国农村问题研究中心)
　　
　　　　注释：
　　　　[1]徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革》，《江苏社会科学》2002年第2期。
　　　　[2]“三提留”指由村提留的公积金、公益金和管理费，“五统筹”指用于乡村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通等民办公助事业的费用，主要由乡镇收取和管理。
　　　　[3]国家统计局：《2001国家统计摘要》，中国统计出版社2001年版，第68页。
　　　　[4]国家统计局：《2001国家统计摘要》，中国统计出版社2001年版，第69页。
　　　　[5]参见：赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第37页。