考察广义的民族区域自治法的体系,“一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、《自治条例》、《单行条例》、《变通规定》、《补充规定》等专门的民族法规为其体系的基础; 二是以宪法和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构; 三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。”法理学意义上的民族区域自治法的三个组成部分是有机统一的整体, 缺少其中的任何一个部分都是不完整的。法的形式合理性主要判断标准包含以下两方面: (1) 从立法网络上讲, 立法主体应具有体系性, 立法内容应具有广泛性; (2) 从法的效力上讲, 法律效力应具有至上性。

　　按这两个标准评价我国的民族区域自治法, 可以看出:
　　第一, 我国目前施行的民族区域自治法存在着体系不健全的问题。例如我国《民族区域自治法》第19 条明确规定: “民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点, 制定自治条例和单行条例。”但《民族区域自治法》颁布二十多年来, 我国的五大自治区至今仍然没有制定出自己的自治条例。另外, 大量散居的少数民族尽管并不是居住在民族自治地方的地域范围之内, 但从立法者的本意来考察, 散居少数民族的权益保障也应当归入到民族区域自治的制度范围之内, 而我国的《散居少数民族权益保障法》已经几易其稿, 迟迟不能出台, 这都是我国民族区域自治法体系不完整的重要表现。

　　另一方面, 我国的《民族区域自治法》存在大量原则性的规定, 实践上的可执行性不强。按照我国其他部门法的通行做法, 一般会在部门基本法典下颁布具体的实施细则及其配套性规定。以刑法为例, 我国全国人大常委会自刑法典颁布之日起就陆续通过了多项规范性法律文件, 并辅之以最高人民法院、最高人民检察院及公安部等部委联合通过的多个司法解释, 使我国的刑事法律形成了一个规范有序的部门法体系。而没有具体法规保障其实施的《民族区域自治法》只能被人们喻为一部很好的“慰问信”。民族区域自治法体系的不健全在根本上违背了法治的精神。从法律规范的角度讲, 法律可以被看作是一种包含着主权者普遍性的命令和确定性的禁止的规则, 这种规则必须具有统一效力及可执行力。符合法的合理性要求的法律同时也是与社会的物质生产方式相适应的。一项偏离社会物质生产方式的法律制度, 在实践中难以为人们贯彻执行, 这就是目前我国的民族区域自治制度不能充分发挥其效力的首要性的原因。

　　第二, 我国目前施行的《民族区域自治法》存在着普遍约束力的问题。合理性几千年来的发展揭示了一项亘古不变的真理———法律应当具有至上性效力。法的至上性包含两个方面的意思: 一是法律具有最高的预设和裁决效力, 它是一国范围内最高的行为指导规范; 二是法律具有普遍性的效力, 在一国的地域范围内具有普遍适用性。尽管理论上的民族区域自治法在全国的范围内具有不可违背的效力, 但实际上它只能规制建立少数民族自治地方的地域。我国民族区域自治法必须照顾到各个民族的具体特点, 因而难以在形式上取得完全的一致。因为它在执行中涉及法的普遍性和灵活性的问题, 这就更需要国家权力机关做好这项法律制度在整体上的统一性和协调性工作。在伦理、习俗等传统在少数民族地区仍然占有重要地位的情况下, 五大自治区必须尽快制定符合本地区实际情况的自治条例, 协助和配合《民族区域自治法》在本地区里的全面实施。

(二) 《民族区域自治法》的价值取向正义性考察

　　法的形式合理性促使人们从法的价值取向的角度去研究具体问题。法的价值是指法律产生、发展和变化对主体需要的满足程度。评价一项法律制度价值的标准, 就是看这项法律制度是否符合正义的要求。作为一种社会观念和精神而存在的正义在社会生活中一直主导着法律的发展, 因为“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论, 无论多么精致和简洁, 只要它不真实, 就必须加以拒绝或修正。同样, 法律和制度, 不管它们如何有效率和有条理, 只要它们不正义, 就必须加以改造或废除。” 正义对法律的评价包括实体正义和程序正义两方面, 符合这两个条件的法律一般被认为是合理的。

　　第一, 民族区域自治法的实体正义。民族区域自治法的实体正义是指该法律制度的目的应当在于维护民族团结, 保障少数民族人民的权利并促进民族繁荣。“共同的福利”是正义追求的终极目标。在民族区域自治法的框架下, 我们可以把“共同福利”理解为各民族共同繁荣。我国改革开放以来, 东部沿海地区和中西部民族地区的经济差距明显拉大。 1978 年～1997 年, 在全国GDP 中所占的比重, 东部地区从52 %上升到61. 4 % ,西部地区则从17 %下降到14. 8 %。人均GDP 差距也逐渐拉大。1997 年,全国人均GDP 为6392 元,西部仅为4009 元,相当于全国平均水平的62. 7 %。我国目前的贫困人口也主要集中在西部民族地区。1998 年,青海、宁夏、甘肃、新疆的贫困发生率分别为14. 0 %、12. 6 %、 8. 9 %、6. 6 %, 大大高于全国4. 6 %的平均水平。排除掉历史的因素, 可以看出, 建国 55 年以来, 我国民族地区的生活水平相对来讲提高幅度不大, 没有跟上我国经济发展的步伐。在当前国家提出西部大开发总体战略的情况下, 探求西部民族地区贫困化的深层次原因是非常必要的。

　　解决我国目前民族问题的关键在于经济自主权。笔者认为, 如果没有法律的预设及有效实施的保障, 少数民族的经济繁荣就无从谈起。民族问题的核心就是各民族的共同繁荣问题。邓小平同志说过: “实行民族区域自治, 不把经济搞好, 那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到好处, 一系列的经济问题不解决, 就会出乱子。”纵观我国目前施行的《民族区域自治法》, 尽管涉及经济问题的条文有十几条, 但其规定大多为原则性的, 状语也多为“支持”、“帮助”和“扶助”。此外, 在民族自治地方颁布的自治条例及单行条例中也沿用了《民族区域自治法》的做法, 并没有规定具体的实施措施。这就使得国家虽然把经济自主权问题看作是解决民族问题的关键, 但在实践中很难实际落实。法的形式合理性要求具体到我国民族区域自治法上, 就是在坚持国家统一和四项基本原则的前提下, 详细规定自治地方的政治自治权、经济自主权, 并应当规定具体的实施措施, 把少数民族地区的各项权利落到实处。

　　第二, 民族区域自治法的程序正义。民族区域自治法的程序正义是指我国民族区域自治制度必须在一定的程序规制下运行。谈到程序, 人们一般会想到刑事诉讼法、民事诉讼法或行政诉讼法这几部法律规定的诉讼程序, 但“程序”并非仅仅指某项程序性的法律。程序的实质在于排除法律作用过程中的自由裁量行为, 保证法律全面而准确地实现社会正义的目标。

　　法律制度对社会产生影响或发生作用总是按照一定规则的, 例如一件民事纠纷, 在民法介入该纠纷之前, 首先必须由民事法律关系的当事人提起民事诉讼, 然后法官根据事实和民法的规定对这件纠纷作出相应的裁决。作为公法基本法的民族区域自治法发挥作用的过程也必须按法的形式合理性的要求来运行。程序正义的内涵包括: (1) 它的最终目的是为了实现实体正义; (2) 诉讼过程中诉讼主体的权利必须得到切实保障; (3) 法律责任制度之必要。我国民族区域自治制度还远没有达到这个目标。法律的目的就在于“定纷止争”。就目前我国民族区域自治法实施的情况来看, 存在大量的违法的现象, 纠正这些违法行为仅靠行政手段是不够的, 所以设立民族区域自治法的程序性规定是非常必要的。

　(三) 《民族区域自治法》的规则完整性

　　考察由国家通过语言文字等方式表述的、规定权利和义务的一种强制性的行为规范叫做法律规则, 它的表现形式是法律形式合理性的载体。国内学者对于法律规则的构成有“三要素”、“两要素”和“四要素”之争, 但不管哪种理论, 都认为法律规则应当包括制裁或法律后果部分。法律关系主体的行为违反了该法律的规定, 就应当承担由此产生的后果。法的形式合理性要求法律规则应具有完整性及预测性的特征, 它的几个组成部分是不可分割的。从某种程度上甚至可以说, 法律是针对违反义务的行为而制定的。因为如果没有违反义务的行为存在, 法律就没有必要了, 只要有道德、习惯来调整就可以了。同时, 法律规则的非完整性也与法治精神相违背。法治要求做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。法律规则的非完整性不仅使“有法可依”成为空中楼阁, 更使“违法必究”无法落实。

(一) 《民族区域自治法》的语言明确性考察

(二) 《民族区域自治法》的语言严谨性考察

(三) 《民族区域自治法》的语言专门性考察