代启福

　                                                          　论《义务教育法》均等性原则在边疆民族贫困地区的贯彻落实
                                                             [ 来源：今日民族 | 更新日期：2009-11-02 14:54 | 浏览(25)人次 | 投稿 | 收藏 ]

　　                                                                                            作者：胡明学 安树昆

　　我国是统一的多民族的社会主义国家，人民是国家的主人，全体社会成员应平等地享有和利用社会的教育资源，获得同等的受教育的机会。我国以法律形式确定了实施义务教育的目标，而普及义务教育是实现教育机会均等的主要措施。

　　《义务教育法》均等性原则的内涵

　　《义务教育法》的均等性原则主要是指所有适龄儿童、少年在接受教育中权利均等、

　　机会均等、质量均等、保障均等。

　　权利均等是指每个适龄儿童、少年受教育的权利都得到国家一致性的保障，不因为性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰的不同而有所区别。《义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”我国适龄儿童、少年接受义务教育的权利是法律赋予的，人人平等享有。

　　机会均等是指所有适龄儿童、少年，接受义务教育的机会人人均有，不因适龄儿童、少年所处地区的不同而有所差别。国家为了每位适龄儿童、少年能够就近入学接受义务教育，必须根据适龄儿童、少年的分布设置学校，学校中的校舍、设备、设施的配置，教师的安排由国家全面负责;学校的运转成本应由国家统一保障，让每位适龄儿童、少年都拥有平等的上学机会;对群众居住分散的广大农村，国家设置寄宿制、半寄宿制学校，保障适龄儿童、少年入学接受义务教育。

　　质量均等是指义务教育阶段的教育目标、受教育年限、课程计划是统一的，各地区各个学校不能因所处地区的不同而有不同的教育目的和教学标准。教育教学质量的保障因素是多方面的，但教学设施、设备和教学内容以及教师都是最为关键的因素。现行义务教育阶段包括小学六年和初中三年，与此相应的对象为6-15周岁儿童、少年。按照质量均等的要求，在义务教育阶段，课程设置由国务院教育行政部门统一规定，教学计划围绕教育目标、教育年限和课程而定，教学设施设备，围绕教育教学的内容需要而确定，师资有严格的资格水平要求。为此，在基本的办学条件、教师资格方面，《义务教育法》第二十二条、第二十九条、第三十条、第三十二条都有明确规定。

　　保障均等是指国家对接受义务教育的公民所提供的保障是平等的。保障内容包括：学校设置，学习所需校舍、设施、设备、师资、教育经费及社会安全等，无论学校设置在城区还是乡村，无论学校类型(初中、完小、初小、一师一校点)是什么，无论学校在校生规模多少，国家都必须按学校实际需要提供必要的保障。对家庭经济贫困的学生，国家还实施相应补助，如对寄宿生、半寄宿生发放生活补助费、教具费等，对残疾儿童、少年，国家设置专门的特殊学校;对语言、视力无障碍的残疾儿童，鼓励一般学校接纳他们随班就读。采取这些措施的总体目标是让每位接受义务教育的适龄儿童、少年都受到良好的教育。

　　《义务教育法》均等性原则在边疆民族贫困地区贯彻落实中存在的问题

　　我国在实施义务教育的过程中，举办了全球规模最大的义务教育。由于我国生产力水平总体还不够高，经济实力还不够强，党和政府采取调动地方积极性、动员社会力量办学的措施，提出“人民教育人民办”的指导思想，从而使我国义务教育在国家财力有限、国家财政不能完全保证的情况下，仍然得到了长足发展。

　　然而，在边疆民族贫困地区，由于客观上存在着的城乡之间、区域之间、民族之间的巨大差别，因而义务教育发展还极不均衡。笔者就教育发展均衡性问题，专程到云南省的几个民族自治地方(临沧市双江拉枯族佤族布朗族傣族自治县、耿马傣族佤族自治县和沧源M族自治县)调研，发现在这些地方办学条件的改善状况和管理水平与《义务教育法》均等性原则的要求还存在着很大的差距。

　　一是校舍建设不均等。边疆贫困地区在办学条件改善上存在着区域性的重大差异，县城及县城附近学校、乡(镇)中心学校、县乡公路沿线学校，校舍建设基本满足学校教育教学需要，但边疆民族贫困地区学校的校舍就紧张而简陋了。如双江县勐勐镇解放完小，地处县城中心地段县一中旁，按学生规模应有校舍面积为338.4平方米，而该校校舍实际拥有492平方米，超配45%。而该县大文乡帮驮村完小地处澜沧江边，远离县城100多公里，应有校舍1309.6平方米，而实际只有1074平方米，尚缺235平方米，校舍极为紧张。再如，沧源县单甲乡永武完小，远离县城和交通主干道，该校所拥有的851平方米校舍，全部是D级危房，并且学前班还在简易教室里上课。耿马自治县孟定镇芒丙完小是孟定远郊的一所农村完小，全校有885平方米校舍，全部是D级危房。

　　二是教学设施设备配置不均等。如沧源，在县城的县民族中学建成了校园局域网，建设了班级多媒体教室，成为临沧市唯一一所实现班班有多媒体教室的完全中学;城区小学也有了实验室、多媒体教室和计算机教室。然而，远离县城的乡(镇)中心完小却连计算机教室都没有，更多的村完小及以下学校，甚至连电脑都没有一台，设施设备的配置突出了城区中心学校而使边远学校边缘化了。

　　三是发展机会不均等。交通便利的地方、经济发展较好的地方，受上级的关注要多一些，相应地得到的支持也更多一些;相反，交通不便、经济发展滞后的地方，受到上级的关注就少一些，得到支持帮助的可能性就要小一些。特别是偏僻边远的地区，就领导关注而言，几乎无人问津，从而使学校发展的机会不可能平等。受关注的程度不同，自然会影响到学校的发展、教师的成长和学生的成才。

　　四是教师资源配置上不均等。边疆贫困地区，一直以来都是师资力量最薄弱的地区，由于交通不便，信息闭塞，文化生活枯燥，分配到这些地区的教师难以安心，甚至于对生活丧失信心，对工作毫无责任感。特别通过2005年试点、2006年启动的农村教育综合改革后，教师实行以县为单位的全员聘任制，在操作上，教育行政部门把学校分为几类。以双江县为例，将中学分为三类，在教师竞聘上岗过程中，全县中学教师全部都可以竞报一类中学，待一类中学按编制、岗位聘了优胜者后，剩余的教师开始参与二类学校的岗位竞聘，二类学校聘任优胜者后，剩余的其他教师再去竞聘三类学校。这样，一轮一轮的竞聘，使全县最优秀的教师集中到一类中学，二流教师集中到二类学校，较差的教师集中到三类学校……更有甚者，山区中学的教师严重不足，不得已，只能在社会上聘请不具备教师资格的代课教师。这样的教师资源配置方法，导致各级各类学校拥有师资力量的极度不公平，条件好的学校拥有了全县的优质师资，条件较差的学校不能公平地享有应有的师资力量。

　　五是教育质量不均等。就目前而言，总体上还是优质教育资源向中心城市、发达地区集中。而边疆贫困地区，办学条件远远落后于内地发达地区，一是校舍不足且不配套;二是教学设备配置落后，相当一部分学校教师上课还是靠“一本书一支粉笔”包打天下;三是不同类型的学校拥有的师资力量悬殊太大。这样的教学质量不公平，已经远远不是通常所说的历史、地理、文化、社会等原因造成，而是政府“行政力”所致。

　　六是教师待遇不均等。教师待遇不均等具体体现在多个方面：首先是教师工作条件失衡。教师的工作条件等基本待遇应当由公共财政做保障，但目前只是有的学校获得了保障，而有的学校却被边缘化了。教师根据所在学校的不同而具有不同的工作条件。其次是教师生活条件失衡。民族地区、山区办学的特殊性，导致了不同学校间教师生活环境的悬殊。再次是教师福利待遇的失衡。

　　制约边疆民族贫困地区贯彻落实《义务教育法》均等性原则的原因主要表现在：自然状况制约、经济基础制约、群众观念制约、制度障碍制约。

　　边疆民族贫困地区落实《义务教育法》均等性原则的措施

　　(一)增强法制观念

　　《义务教育法》是国家的基本法律，全国全体公民都应当严格遵守，把法律精神贯穿于工作的整个过程。首先，政府应当按《义务教育法》的要求合理设置学校，并按必备的办学条件标准对学校校舍、设施、设备进行适时的投资，确保各类学校师生的教育教学活动能在学校全面开展;其次，县(市、区)级教育行政部门应当根据《义务教育法》的规定均衡配置义务教育师资，让各级各类学校，不论其在什么区域都能公平得到优质的师资;再次，教师必须按照《义务教育法》第十四条“应当热爱社会主义教育事业，努力提高自己的思想、文化、业务水平，爱护学生，忠于职责”的规定，依法履行职责;最后，各级政府基层政权组织、学校、教师要在学校覆盖区域内，加大对《义务教育法》的宣传力度。

　　(二)加强政府职责

　　实施《义务教育法》，首先是政府应当把义务教育切实摆在优先发展的战略位置来考虑。现行《义务教育法》第二条规定：“义务教育是国家统一实施的，所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”我国在实施《义务教育法》的过程中，为了使法律的施行有较强的可操作性，各省、市、区一方面制定了《义务教育法实施细则》，另一方面还制定了《义务教育法》检查评估验收办法，各级政府对此应当有效贯彻。

　　一是要加大校舍投入。校舍投入要坚持安全、够用、配套、标准化。无论是哪一类学校的校舍都应该坚持这个标准，包括一师一校点在内。安全指校舍结构质量要符合当地抗震设防标准，符合消防设计配置规范要求。够用指学生班班有教室，教师人人有宿舍伙房，有住校生的学校还需配有学生食堂和学生宿舍。配套指每个学校还要有图书阅览室、自然实验室、仪器保管室、少队活动室、卫生保健室、教师办公室等。同时每所学校应当有院墙、校门、旗杆、运动场地、安饮水源、厕所等。标准化指教室应当采光充足、面积达标、结构合理，符合国家教室建设标准要求。

　　二是要提供经费保障。免除学生学杂费、教科书费、文具费后，财政应当按生均公用经费标准及时足额把教育经费拨到学校，凡家庭困难的住校生应根据情况实施补助，不能让学生因生活费的困难而分散学习精力。学校所需基本建设费用由政府全额承担，不能再让学校自行筹措。

　　三是要建立激励机制。教育质量的公平，关键是优质师资配置的公平。为了鼓励教师高姿态自觉承受这一不公平的现实，政府应当出台对教师精神上、物资上的补偿办法，由县级财政建立艰苦地区学校教师岗位补贴基金，专门用于艰苦地区学校教师的岗位补贴。可以以县为单位，把学校进行分类，以县城条件为基本标准，环境条件较县城学校越差的学校类别越高，对到类别高的学校任教的教师实行一定的艰苦岗位补贴，对完小轮值到一师一校点任教的教师应该实行更优厚的补贴，从而使到艰苦地区工作的教师找到一个情感上的平衡。这个平衡，既是一种工作补贴，也是一种工作肯定，有利于教师安心边疆贫困地区教学工作，只有教师安心工作，才能保障学校的教育教学质量，才能做到教学质量对每位适龄儿童、少年的真正公平。

　　(三)完善办学体系

　　在办学体系上应坚持“初中办到乡、完小办到村、自然村设置一师一校点”的办学格局。农村小学在设置时，既要考虑投资效益，也要考虑适龄儿童、少年就近入学接受义务教育的需要，要坚持集中办学与方便适龄儿童就近入学接受义务教育兼顾原则。根据这个原则，在小学阶段必须办好完小，在完小下面根据实际情况需要设置一师一校点，坚决取缔初小，即两师一校点、三师一校点等。应当把完小办成最基本的小学办学单位，一师一校点作为村完小的附属由完小统一管理，教师由完小教师轮流去任教。一师一校点一般只招收一年级和不到龄随班就读的幼儿，根据适龄JL童的数量最高只办到二年级。而三年级以上学生从体能和认知能力上讲，在教师的管理下有一定自理能力，另外在从家到校的一段路上，也有行走的能力，因而从三年级起，所有的学生都应当送到完小就读。

　　(四)改变师资配置办法

　　教师聘任是一种责任约定，无论是哪类学校，对教师必须实行聘任制，聘书应该明确任教地点、任教学科、任教内容、任教目标要求、任教时限，聘任约定事项还应该经过学校与受聘教师对等协商，这样的对等协商，有利于在教师聘任中体现《义务教育法》第二十八条规定之精神：“全社会应当尊重教师”。同时对教师履行聘约成绩突出的应该给予表彰奖励。在教师配置方法上，不应采取从条件好的学校到条件艰苦的学校逐轮竞聘的办法，而应采取由县级教育部门统一调配、合理配置的办法，使各级各类学校的师资力量相对平衡，从而促进义务教育均衡发展。
转自中国民族报