新疆新型农村合作医疗惠及千家万户。图为疏勒县农民到卫生院免费检查身体。（资料图片）
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，第一次明确地提出了“公共服务均等化”的原则目标。在我国进入全面建设小康社会的发展阶段之时，提出这一原则目标具有重要的标志性意义。它是缩小城乡居民福祉差距、构建和谐社会的需要，是实现政府职能转变、落实“以人为本”的科学发展观的必然要求，也是维护民族团结和边疆稳定的迫切需要。从我国目前公共服务供给水平看，实现公共服务均等化目标的重点和难点无疑是在西部农村地区。
尽管面临诸多困难，但加快西部农村地区公共服务发展已经具备了充分的现实可行性
当前，我国公共服务供给存在着一些问题：一是政府与市场职能的界定不明确，政府职能缺位。这一缺位在公共服务供给方面主要表现为对基础教育、卫生保健、基础科学、农村基础设施等方面投入不足，社会保障管理不力，导致某些公共服务供给存在空白或不足。二是各级政府间事权财权划分不合理，存在着相当程度的错位现象。主要表现为中央与地方事权的错位，比如中央和省级政府同为教育和医疗的主要责任承担者，然而目前中央政府在这两方面投入比重太低；省级以下事权的错位，比如我国近70%的公共支出发生在省和省以下，其中55%以上的支出发生在市、县、乡，而较高级政府占用了过多的基础建设和经济建设支出份额，对农村的扶助支出主要落在县、乡两级政府身上。三是地区差距、城乡差距巨大。公共服务的支出义务主要由省级以下地方政府承担，而地方的均等化财政转移支付体系又不完善，导致公共服务的地区差距和城乡差距巨大。四是公共服务供给的决策机制不能有效反映服务对象的需求。公共财政的要义是各级政府对本辖区的居民负责，按照本辖区的需求提供公共服务。这一问题的解决一方面需要科学、明确地划分中央和地方政府之间的事权与财权，另一方面需要完善地方民主机制。而在我国，“自上而下”的政治体制和通常需要“自下而上”才有效的公共服务表达机制之间存在着矛盾。就农村公共服务而言，乡镇政府提供的农村公共服务实际上是一种强制性制度安排，服务内容较多地受评比、达标等涉及政绩考核的因素影响，对农民最需要的服务则供给不足。
必须认识到，实现公共服务均等化的目标面临诸多困难。从我国目前公共服务供给水平所呈现的巨大的地区差距和城乡差距来看，实现公共服务均等化目标的重点和难点无疑是在西部农村地区。当前，西部农村地区基层财政普遍匮乏。1994年起实施的分税制改革，使财力日益向上集中，事权却逐渐下移，县、乡财政处于普遍的困境之中，村委会缺乏提供农村公共服务所需的资金来源。2000年，东部地区的人均财力为803元，而西部地区只有317元，相差2.53倍。在地广人稀的西部农村地区，公共服务的供给需要更高的成本。西部地区人口分散，单位网络服务人口少，使得道路、电力、通讯等网络型基础设施的人均供给成本要大大高于其他地区，医疗和教育等方面的平均服务成本也因此提高。另外，相当一部分西部地区的自然环境相对恶劣，这也使得维持公共服务的成本相应增加。在我国现行的一些领域的公共服务供给方案中，没有充分考虑到这些因素，成本估计不足成为制约西部农村地区公共服务供给的制度性因素。
尽管面临诸多困难，但改善西部农村地区公共服务供给已经具备了充分的现实可行性。首先，经过改革开放30年来的经济快速发展，我国的经济实力已经大大提高，为国家拿出更多的力量提高公共服务的供给水平奠定了坚实基础。其次，从资金需求的角度来看，国家财政已经具备了为实现公共服务均等化目标提供资金支持的能力。“十一五”期间，西部地区公共服务领域所需投资约为4110亿元，分摊到每一年约为822亿元，而我国目前年财政收入已超过3万亿元。随着政府职能转换的进一步推进和公共财政体制的建立，政府投资将进一步从竞争性领域退出而更多地投向公共服务领域，在制定合理的最低标准的前提下，满足公共服务均等化的资金需求完全是力所能及的。这种状况决定了加快西部农村地区公共服务发展的路径：以最少的财政资金投入获得最大的社会发展效益，确保若干重要公共服务优先发展，并在规划、财税政策和政府职能等方面予以落实。
“十一五”期间改善西部地区农村公共服务供给要从12个方面入手
1.把公共服务体系建设作为“十一五”期间西部大开发的重要任务。
西部大开发战略实施以来取得了明显成效，西部地区GDP年均增长速度超过10%，与全国平均增长速度的差距有所缩小。但也要清醒地看到，在推进西部地区建设全面小康社会进程中还存在不少困难和问题，尤其是农村公共服务事业发展滞后，成为制约西部地区经济社会发展的瓶颈。上学难、看病难、饮水难、行路难等现象在西部农村地区非常突出。因此，要把加快西部地区农村公共服务体系建设、推进公共服务均等化，放到西部大开发战略的突出位置。在努力提高农业综合生产能力的同时，要下大力气加强农村基础设施建设、基础教育建设、以乡镇卫生院为主的医疗卫生设施建设，建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，建设基层计划生育网络等。
2.加快政府职能转变，建设公共服务型政府。
长期以来，我国政府管理存在着两个误区：一是作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是把本应由政府或以政府为主提供的某些服务，如农村公共卫生和基本医疗保障，推向市场、推向社会。政府直接用于经济建设领域的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。因此，必须加快由经济建设型政府向公共服务型政府转化的步伐，更多地关注民生问题，加快职能转变，把实现全体社会成员的公共利益、保证国民的教育、健康和安全作为政府的主要职责。
3.以推进公共服务均等化为目标，建立规范的财政转移支付制度。
我国已经初步构建起由税收返还、专项补助和一般性转移支付等多种形式组成的转移支付体系，但目前财政转移支付只是缩小了地区间的财力差距，地区间公共服务水平的差距还是比较明显。建议进一步规范财政转移支付制度，在转移支付的结构安排上，根据地区间人口、经济、财力和支出标准等因素，设置一般均等化转移支付项目和指标；根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；根据区域间经济、财力的不平衡程度和省级以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。当前，要在提高转移支付总量的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。在因素选择和权重设定上，应充分考虑中西部地区及其县级财政的困难，对多年来受工农产品价格“剪刀差”不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区，给予体制性倾斜支持，逐步实现全国不同地区间公共服务水平大体均等。在专项转移支付上，重点解决西部农村公共服务体系发展滞后问题。
4.建立与公共服务优先领域相适应的公共财政预算机制。
农民生活水平的提高，既有生理意义上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越来越高程度的满足，也有生存需要之上的发展需要。在我国广大农村，特别是西部地区农村，公共服务短缺的问题非常严重。国家财力有限决定了农村公共服务体系建设必须分阶段、分区域地排出优先顺序。排序的基本原则应该是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。公共服务优先领域，即“十一五”期间相对最重要、财政资金投入产出比最高的公共服务，应在预算机制以及项目安排中体现出来，以保障这些公共服务的供给数量和质量。
5.加强农村基层政权的建设，充实农村公共服务的提供主体。
在理论界，撤销或虚化乡镇政府的呼声很高。笔者认为，中国具有特殊的国情，即农村土地是以集体所有制为主的土地制度，农村社区服务和管理对象的密集度决定了基层政府的数量要多、所辖区域不可能过大，在消除城乡二元结构、推进工业化和城镇化的过程中以政府为主导的渐进式改革路径还将发挥积极的作用。鉴于以上特殊国情，中国农村基层政府所担当的职责明显多于经济发达国家和土地私有制国家，因此必须保持农村基层政权的稳定和有效运转，同时根据国家治理和经济社会发展的需要对基层政权的重构进行探索。
6.进一步推进乡镇机构改革，精简冗员。
乡镇机构冗员过多是造成乡镇财政困难的重要原因。在推行基层政权重构之前，需要采取切实措施，推进乡镇一级的机构改革，精简冗员。应对行政、事业单位实行明确和严格的定员、定编、定额标准；杜绝通过自筹经费，随意增加人员编制的做法，避免出现新的机构膨胀；通过专项财政转移支付渠道，对被精简人员给予必要的补偿，提供职业技能培训，为其今后的发展创造必要条件。
7.加强西部农村公共服务体系规划工作，形成政策合力。
目前，我国中央财政转移支付资金是多头管理，特别是专项资金，除了财政部代表中央政府实施对地方政府的转移支付外，很多部门都有本系统内部规模不等的专项资金。转移支付资金多头审批，管理分散，降低了财政资金的整体效能，转移支付资金被挤占、挪用、截留等现象更是屡见不鲜。此外，在农村公共服务体系的建设中，也存在着不同的政府部门工作内容相似、重复的现象。这种现象引发了两方面的问题：一是在涉及农民切身利益的问题上，各部门之间的补贴或补偿标准往往存在较大差距，相互攀比从而引发矛盾，影响农民的积极性；二是一些地方用同一个项目的规划建设来申请不同部门的资金支持，使国家有限的资金不能充分发挥作用。为避免这种情况出现，应统筹兼顾，合理规划，将目前分散在各部门的资金、项目纳入统一规划中，形成合力。同时，要加强综合协调工作，确保责任明确，措施到位。
8.在建设社会主义新农村的过程中，注重村级基础设施的改善。
村级基础设施建设的滞后严重制约着农村经济社会的发展和农民生活质量的提高。在建设社会主义新农村的过程中，应采取政府提供援助、村民自主选择、自助努力的方式，使村级基础设施的面貌得到普遍改善，使农民得到符合自己意愿的、看得见摸得着的好处，应当使社会主义新农村建设成为实现村级公共服务水平均等化的重要推动力。
9.与推进城镇化发展相结合，提高公共服务的提供效率。
我国已经进入了工业化、城镇化快速发展的阶段，人口向城镇集中的趋势日益明显。空间经济学关于规模经济的原理告诉我们，只有在人口规模达到一定水平的城镇地区，建设较大规模和较高水平的公共服务设施才具有经济上的可行性。从统筹城乡协调发展的角度出发，必须对城市和农村居民点的建设进行合理的规划和布局，协调城乡基础设施、公共服务设施的建设，在加强城镇建设的同时大力促进新农村建设，推进区域范围内基础设施的共建共享、配套衔接，这是提高公共服务提供效率的重要途径。
10.与易地扶贫搬迁相结合，降低公共服务的提供成本。
一般而言，如果人口居住过于分散，以人均计算的公共服务提供成本就会大大提高。因此，在人口居住过于分散的地区，改善农村公共服务的工作应与易地扶贫搬迁工作紧密结合起来，一方面使易地搬迁成为移民人群改善公共服务享有水平的重要契机，另一方面有效地降低提供公共服务的成本，提高公共服务的供给效率。我国西部农村地区地广人稀，很多地方自然环境按宜居标准来看较差，这种策略的重要性和普适性很明显。
11．与促进农村居民的组织化相结合，改善农村公共服务的需求表达机制与监管维护机制。
针对目前西部地区农村居民普遍缺乏组织、缺乏有效的利益诉求表达渠道的现状，农村公共服务供给应与农村居民的组织化相结合，完善农村居民的需求表达机制，并建立必要的监管和维护机制，使农村公共服务供给能够更加有效地满足农村居民最为迫切的需求，并使作为农村公共服务物质载体的基础设施能够得到有效的监管和维护，提高农村公共服务的效率。组织化也是增强农民发展能力的重要途径，政府应该为农村居民提供相应的法律和政策支持，同时还可以发动一些社会力量，向农民提供相应的组织技能和智力支持。
12.与以工代赈计划相结合，在改善农村公共服务的同时为农村反贫困作出贡献。
作为反贫困战略的重要一环，国家从1984年开始实施以工代赈计划。这是一项旨在改善贫困地区基础设施，同时为当地农民提供就业机会从而提高农民收入水平的扶贫政策。它以救济为手段， 以加强贫困地区的基础设施建设为内容，以缓解和最终消除贫困为目的，通过实物投入方式，使贫困地区基础设施条件得以改善，为其经济的发展创造一个相对良好的外部环境，进而刺激其自我发展的能力。由于西部地区农村公共服务体系建设需要大量的相关基础设施建设，应当与以工代赈计划有机地结合起来，在改善贫困地区生产生活条件的同时，提高贫困人口的收入水平，促进当地经济发展。农村公共服务体系建设与以工代赈计划相结合，还可以大幅度降低乃至完全取消西部贫困地区地方政府配套资金的比例，减轻贫困地区的财政压力，更好地发挥以工代赈资金的扶贫作用。
（作者单位：国务院发展研究中心社会发展部）
文章来源：中国民族报
