失地农民的现状分析
作者：王传雄 来源：作者投稿 发布时间：2011年6月23日
我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。失地农民——这个新的社会群体迅速形成并扩大。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民高达4000万人——5000万人。他们的特点是：务农无地、上班无岗、低保无份，由此引发的社会矛盾不断加剧。它不仅会制约农村经济的发展，而且会影响到整个国民经济的增长，不仅会影响农村的稳定与进步，而且关系到全社会稳定发展的大局；不仅会影响全面建设小康社会目标的实现，而且会影响以人为本、构建和谐社会的进程。因此，我们很有必要对此进行深入的研究，努力探索有效的解决途径。
一、失地农民的现状。目前，失地农民的处境相当艰难，随之产生的失地农民问题已引起全社会的广泛关注。他们面临的难题主要有：第一，出路问题——就业难。失地农民在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能3个方面。再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向一、三产业的转移。即使已实现了就业转移，一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。第二，退路问题——保障低。养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。第三，生活问题——顾虑多。“上楼”对失地农民来说应该是件好事，但存在以下问题：一是农民收入低，担心“上得起楼，住不起楼”。二是由于缺乏资金，基础设施建设难以配套，有的地方楼房水暖无法供应。三是许多地区盖了楼却解决不了房屋产权问题，无法长期维护业主利益。四是社会上对农民取得房产租赁收入存在不正确的观念，过去斥之为“吃瓦片”认为它是不正当行为。
二、失地农民问题产生的原因。首先，保护农民土地权益的政策和制度存在着严重缺陷。一是征地补偿费用标滩不统一，造成个别单位片面强调“投资环境”，以较低的征地补偿费吸引企业落户，减少建设投资成本，亏了农民。二是补偿程序不规范。对于国家补偿金，有的村采用“人地对应”的做法，把征地补偿金全额发给农户；有的村将其收归集体经济所有；有的村在集体经济和农民之间进行按比例分配，集体得大头，农户得小头；有的以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣。三是配套政策和措施不健全。社会保障制度不完善，大多数失地农民游离于社保之外，综合素质偏低，不能实现充分就业，生存现状和前景令人担忧。总之，造成失地农民问题的根本原因是，在城乡三元结构下，征占集体所有制土地对农民的补偿、对农民的安置等等都偏重于考虑城市的需要，忽视了农民的利益，不同程度地牺牲了农民的利益。
其次，失地农民问题是我国在产业结构、所有制结构调整和城市化进程中出现的不可避免的现象。城市化是人类文明进步的重要标志，是我国经济和社会发展的客观要求。在我国农村，实行家庭联产承包责任制以后，虽然实现了土地与劳动者的直接结合，推动了农业的高速增长，但是由于土地平均分配、分户承包，户均面积少而零散，不符合农业现代化的要求。进一步规范农村土地流转，引导发展适度规模经营，推进农业产业化，是生产力发展的客观要求，是实现农业现代化的前提和基础。这个过程也必然导致农民失地。
另外，由于我国人多地少，可耕地更少，目前“三农”问题凸显，有的地区农业比较效益低，农民难，主动弃田外出，也增加了失地农民。
三、解决失地农民问题的有效途径。由于失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局，所以我们应从统筹城乡经济和社会发展的角度，高度重视并积极探索工业化和城市化过程中的失地农民问题，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务、政府监管”四位一体的失地农民权益保护机制，让广大失地农民充分分享城镇化带来的文明成果。具体途径如下：
第一，健全政府保护机制。对政府来说，不仅要修改土地征用制度，加强土地管理，做好科学规划，遏止占用农村集体土地过多、过快的现象，还要建立失地农民社会保障体系，合理补偿、妥善安置、配套改革。因为合理补偿是关键，补偿必须符合市场经济规律。要改征地补偿为征地赔偿，尽决完善土地征用补偿机制，分片定价，提高补偿费标准。妥善安置是征地补偿的根本，要给失地农民提供长期稳定的生活保障，重点解决好失地农民就业、创业和社会保障问题。失地农民社会保障的内容应包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障，为失地农民提供受教育和培训的机会，并为失地农民提供法律援助等。配套改革是征地制度改革的基础。要改变只看经济效益，不考虑农民利益的做法，完善农民集体土地产权制度，明确土地产权代表，合理、集约用地，走可持续发展的道路。还要完善现行税费制度，制止征地中的滥收费现象。做到这一点，一方面要从法律和行政手段上加大控制力度，特别是加强惩治腐败。另一方面要充分运用市场经济的各种手段，大大提升不合理占用土地的成本。
各级政府在实施大的征地项目时，要把妥善解决失地农民利益问题放在重要位置加以考虑。要从政治上、思想上、制度上把解决农民的失地问题作为实现农业现代化进程中的一件大事来抓。从失地补偿、社会保障和救助、就业及培训等多方面，考虑解决失地农民问题。决不能因农业经济地位在城市经济总量中不高，而轻视农民问题的重要性；也决不能因城市发展建设资金不足，而继续剥夺农民的利益。要将实施现代化、工业化、城市化大战略中妥善解决失地农民的办法作为专门问题来研究，要有安排、有机构、有措施。
第二，组建农业合作组织。通过建立农民专业合作组织，可以把失地农民组织起来，利用有限的土地资源，拓宽就业渠道，就地消化，更好地解决失地农民就业问题，从而可以缓解政府的压力。一方面要积极推进农村集体经济产权制度改革，按照“土地变资产、社员做股东”的思路，通过股份制或股份合作制改革的办法，将城市化地区的产权制度由集体共有转变为社员按份共有，使农民在土地改变了农业的使用方式以后，能够继续凭借产权获得土地经营的收益，使新型集体经济组织能够继续成为地区经济发展和农转非以后稳定就业的组织者。另一方面要积极发展新型的农民合作组织，给农民组织以合法地位，使农民能够有组织地发展产业，保护自身的利益。加大财政拨款，扶持农民。党的十七大报告强调，要积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益。胡锦涛同志也在中央农村工作会议上指出，深化农村改革的一个突出重点，就是要根据需要发展农产品行业协会和农民专业合作经济组织，建立健全农业社会化服务体系，提高农民进入市场的组织化程度。农业合作组织的建立，不仅可以完善双层经营体制、推动农村基本经营制度创新、促进结构调整和农业产业化进程、提高农民进入市场的组织化程度、增加就业机会、提高农民收入，而且可以推动农业社会化服务体系建设、促进农产品的品质提高和标准化生产、提高农产品的市场竞争力。因此，我们要努力实现农民专业合作经济组织在农村经济发展中的积极作用，增强其自我保护、自我发展的能力。
第三，实现农民工市民化和劳动力的有效转移。农村劳动力向非农产业和城市转移具有客观必然性。一方面，经济社会发展不平衡是其根本原因；另一方面，它与城市化、工业化相伴，是现代化的必由之路。这是社会发展的普遍规律，也符合我国的国情。党的十七大报告指出：农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。据有关专家测算，目前农村绝对过剩的劳动力包括失地农民，最少有1.5亿人，若无重大举措，到2015年，将增加到2.5亿人。而现阶段的乡镇企业又不能大规模吸收剩余劳动力，所以让农民分享工业化、城市化带来的效益，是制定失地农民保障制度的重要指导思想。半个世纪以来，我国农民为工业化、城市化的决速推进做出了的巨大贡献，包括廉价劳动力、低价农产品、低偿土地等。在实现“两个率先”的新时期，不能再以牺牲农民的土地权益加速经济社会的发展。相反，应该让一部分地区，尤其是城郊结合部的农民凭借土地资本率先富裕起来。只有使占人口大多数的农民富裕起来了，全面建设小康社会才有可能真正实现。只有把农民工市民化，实现劳动力转移，才能更好地解决失地农民问题。农村劳动力转移、农民工市民化是促进农业现代化的重要途径，是统筹城乡发展，全面建设小康社会的重要措施，是促进农民全面发展的有效途径，是维护社会稳定与国家长治久安的重要保证。总之，解决失地农民问题是一个非常复杂的系统工程，一定要从实际出发，采取切实可行的办法，循序渐进、有条不紊地整合各方间力量，真正为失地农民办实事。
作者单位：湖北省襄阳市供销社
本文转载自中国农村研究网
