中国智库：避免跌入依附陷阱
作者: 朱旭峰
2009-08-12 21:20:58
【南方周末】本文网址：http://www.infzm.com/content/32830
要保证中国智库的观点独立性，外部制度环境尤为重要。必须在一种宽松的政治环境下平等共存，智库们才能提供多元的政策思想
公共政策体系可能是下一步中国改革的重点。政策决策和执行过程是一个整体，曾有舆论批评地方政府政策执行不力，指“政令不出中南海”。但这也可能是 因为政策制定者在作决策时没有充分考虑到地方的多样性。因此，主要从事决策研究的中国思想库（或称为 “智库”、think tanks）群体，其影响将延伸至公共政策体系的每个角落。
中国最高决策者已经充分认识到思想库的重要作用。从十六大开始，中共中央政治局每隔40天左右就会邀请不同研究机构的著名学者去中南海讲课。诸多政 策领域，如中国医疗体系改革，从议程启动到具体方案的选择，每个阶段都能看到智库专家们的身影。近日，被媒体称为“中国最高级别”智库的“中国国际经济交 流中心”首次大型学术活动“2009全球智库峰会”在北京召开，再一次让中国智库的定位与作用成为热点。
图/向春
中国有2000多家智库
2009年初，美国宾夕法尼亚大学的 James McGann在《对外政策》杂志上发布了《2008年全球智库报告》。他调查了中国74家智库，这个数字被许多国内媒体曲解了，说被“认可的中国智库只有 74家”。我和McGann对彼此的研究成果都十分熟悉。我理解McGann其实是在说，他知道中国所有智库中的74家。
智库一词最早出现在美国，本义是政府的“外脑”。美国学者逐渐形成了智库应“独立”于政府、党派和利益集团的观念。但事实上，美国众多“独立”智库 的政治背景早已是公开的秘密。随着智库在世界各地蓬勃兴起，很多学者意识到，过分强调智库的组织独立性是一种典型的英美思维模式。因此，McGann等学 者建议将智库的“独立性”放松为“独立运作”。
从这一标准出发，中国智库应该被界定为“相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构”。从具体组织划分标准上，可以将政府内部的政策研究室排除在智库 范畴之外，这些机构不是政府的“外脑”而是“内脑”。中国现有软科学研究机构3000多家，能被称为“政府外脑”的智库，包括事业单位、民办非企业单位、 高校下属的研究所和一些注册成企业的民间研究机构，应该有2000家左右。
政府外脑与民众利益代言人
中国智库在推动社会发展的过程中，扮演的角色包括：
政府外脑。政策制定者希望了解问题的各种信息及政策的成本和收益，智库要为决策者提供理性政策的备选方案库。
启迪公众，监督政府权力运用。智库应敢于公开辩论、宣扬观点、监控政府行为和批评政策。专家们在政策出台前的大讨论，有助于引起社会的关注，并能让 公众了解复杂政策文件和条款背后的利益分配格局。当政府官员的价值判断出现偏差，或言行妨碍公共利益时，智库专家用专业知识公开指出谬误，构成一种有说服 力的批评和监督。
边缘群体利益代言。社会边缘阶层尚没有找到合适的利益表达方式，智库的出现有助于将社会边缘阶层的声音向决策官员输送，通过公开的研究报告向社会各界表达。近年来，专家通过媒体向政府提建议并最终启动政策的例子越来越多。
智库陷阱：被权或钱俘获
虽然在判断智库组织身份时，可以不过分考虑机构的政治背景，但观点的独立性仍应成为每个智库追求的共同价值。保持观点独立性，就是智库必须脱离任何一个群体（或组织）的利益倾向，站在客观正义的立场去倡导政策。然而，当前中国智库有丧失其观点独立性的可能。
首先，智库在某些情况下可以被利用，成为政策合法化工具。目前，行政体制仍然掌控着主要的政策决策权力。这种既缺乏公众参与又缺乏专家理性的决策过 程，制定出来的政策往往受到挑战。为解决政策的合法性问题，决策部门有时并不是在决策前邀请专家们参加“政策咨询会”，而是在“决策后”挑选专家参加“专 家论证会”；专家和公众参与的“价格听证会”也多变成上调物价的“新闻发布会”。而有些智库专家为了保持和政府的良好关系，往往乐于为政府不当决策背书。 最近，“专家”一词已被披上了一层社会污名，网络上戏称“专家教授”为“砖家叫兽”，就是指那些打着专家旗号鼓吹荒谬言论的学者。
智库还有可能依附于特殊利益集团，成为其代言人。《瞭望东方周刊》曾发表报道，细数中国高校或智库十大著名学者与国内利益集团的依附关系。另外，一 些国际势力或跨国公司，有时也通过国际组织或基金会企图操纵国内智库发表观点。当然，智库的国际合作是必要的，但中国智库在接受海外基金资助时，务必注意 资金来源的公益性。
宽松政治才有多元方案
中国智库在最近30年有了非常大的发展，成为中国改革和制度变迁中的一支有生力量。但应该警惕，在一个存在缺陷的政策决策体系里，智库的社会价值可能被扭曲。要保证中国智库的观点独立性，智库的外部制度环境尤为重要。我们可以将这一整套制度安排统称为“政策分析市场”。
在政策分析市场中，智库提供的产品是政策思想、专家知识、建议甚至批评，而政府、媒体和公众等都是这些产品的需求者和消费者。在需求方面，政府对智 库的认同及对待政策分析的需求，是决定智库能否发挥作用的主要因素，而在供给方面，具有不同背景的各种智库，包括半官方和民间智库，必须在一种宽松的政治 环境下平等共存，才能提供多元的政策思想。
多元化输入智库经费
为了维持生计，智库“求钱若渴”，把主要精力用在“拉项目”上。很容易造成智库专家为了保持与项目资助机构的良好关系，看他们的脸色行事的局面。政 府作为智库产品的最终需求和消费者，首当其冲应加大对智库研究资源的投入。同时，公益基金会、个人捐助者或企业等机构也可以捐助——不是以资助研究课题的 方式——支持智库运作。捐助和资助的区别在于，捐助的对象是机构，资助的对象是研究项目。研究项目资助更容易与某些利益集团扯上关系。因此，建议建立有效 的制度基础保障智库获得多元化的财政来源，包括：设立政府的政策研究基金；通过法律或政策鼓励社会公益捐助；通过法律鼓励民间资本作为研究基金的补充；鼓 励智库专家自由申请政策研究公益基金等。有了多渠道的研究资金来源，智库就大大减少了迫于生计而依附于少数别有用心的资助者，从而丧失独立性的可能。
多层次输出研究成果
智库实现影响力的行为是丰富多样的。智库的研究成果不仅向政府部门输出，还以各种形式向其他任何关心政策问题的群体输出。因此，在一个完善的政策分 析市场中，作为政策思想最终消费者的政府，应该建立起政策思想搜集和筛选机制，更包容地对待一些新兴媒体上的观点乃至批评意见。
政策思想优劣的鉴别机制
政策分析市场的特点之一就是信息不对称。政策制定者往往对政策建议的科学性很难判断。因此需要建立一个政策思想同行评审和同行竞争的机制。而一个能 够让多种政策主张公开辩论的平台，就能有效鉴别不同观点优劣。这样，政府决策者宛如进入了一家摆满了可供选择的政策方案的“超市”。
政策分析市场的监管
应该监督智库的公开研究成果和经费来源的利益相关性。政府可以与行业协会合作，建立基本的准入门槛、职业道德准则、财务监管制度等，以保证智库的研究能力和观点独立性。
（作者为南开大学副教授）
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