简约治理与隐蔽的乡村治理：一个理论述评
作者：吕德
文
内容摘要：“集权的简约治理”在把握中华帝国晚期以来的行政和治理实践的最成功之处在于，它不仅揭示了晚清以来高度集权与简约的官僚制相结合的特征，而且，还把握了行政实践的特征，也即“简约治理”。 但是，至少从现有的研究来看，看似完美的简约主义的维系和现代官僚制的结合，并没有造成改革开放以来乡村治理的良好状况，相反，却持续造成了治理危机。理解这一矛盾的关键在于，应该区分简约治理在国家治理及乡村治理层面上的不同意义，从国家政策的达成来看，依靠半正式的行政实践节约了国家治理的大量成本，这种治理方式是简约主义的;但是，从乡村社会内部的秩序变化来看，一旦简约治理需要动员大量的社会资源，则这种治理方式实际上是复杂的，基层治理是复杂治理模式。
关键词：乡村治理 简约治理 钉子户 综合治理
一、基层治理的变革
近年来基层治理领域发生了诸多戏剧性的变化，理解这一变化是一件引人入胜的工作。税费改革化解了上世纪九十年代以来以农民负担为主要表征的乡村治理危机，但基层治理中的深层次矛盾却开始浮现出来，基层治理乏力成为世纪之初乡村治理困境的主要原因。
这一急剧变化为两种不同的解释路径提供了空间，乐观主义者认为，税费改革消解了汲取型的国家政权，并同时改变了专断权力滥用的局面，为基层政权转向公共服务型的政府提供了可能，并寄希望于通过进一步重构公共权力来实现这一转型【1】，悲观主义者则认为，税费改革以后基层治理困境并没有根本解决，基层政权不仅没有转向公共服务型的政府，反而形成了基层治理乏力的新问题，当务之急并非改变基层政权的权力来源，而是加强基层组织能力【2】。看似矛盾的两种理解似乎共同表明，现有的基层治理体制已不可维系，它已越来越成为国家实现基层社会有效治理的障碍，也越来越成为基层社会失序的根源。
准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解近年来基层治理变化的关键，同时也是理解中国独特的国家治理形态的基础，这一工作吸引了众多学者的持续关注，而这些关注几乎无一例外都以非正式或半正式的治理实践作为分析对象【3】。出现这一情况是情有可原的，非正式和半正式的治理实践既是传统中国简约主义的国家治理形态的表现，又是近代以来国家政权建设的主要领域，对于强调“中国特色”的国家治理形态的学者而言，非正式及半正式的治理实践承载了诸多历史的和地方的智慧，构成为现代国家治理转型的有益因素，而对于强调国家政权建设的普适意义的学者而言，非正式和半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域，是国家治理转型陷入困境的主要原因。近代国家政权建设的不同演变型式为这两种观点提供了经验基础，杜赞奇的研究试图表明，国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制，却破坏了权力的文化网络，并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化【4】，李怀印的研究则试图表明，中国传统存在实用主义的治理理念，儒法合一的治理有别于“统治”，非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排，从治理的效果来看，这是一个官民两便的“实体治理”【5】。如果抛开对实际治理绩效的考虑，黄宗智“集权的简约治理”概念对把握半正式的治理实践是富有启发性的。黄宗智利用中华帝国时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的证据表明，政府与社会的关键性交汇点的实际运作，寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法，这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在。【6】
正是“集权”与“简约治理”这一矛盾的结合体使得当代中国的乡村治理实践超越了既有理论和意识形态想象，一系列正式制度与非正式实践的独特的混合体，表明中国国家转型的道路不同于西方“现代化”和“发展”的经验，改革的策略体现了混合的权威体系，出现了正式话语与具体实践的差异【7】。事实上，这一矛盾的结合体或独特的混合体在形成当代中国独特的现代化经验的同时，科层制化与简约治理之间的矛盾也越来越表现出来，简约治理越来越不可维系，种种迹象表明，它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负责。
二、简约治理的实践分析
“集权的简约治理”在把握中华帝国晚期以来的行政和治理实践的最成功之处在于，它不仅揭示了晚清以来高度集权与简约的官僚制相结合的特征，而且，还把握了行政实践的特征，也即“简约治理”。很显然，简约治理的实现有赖于半正式的行政组织及半正式的行政实践。
黄宗智在提出这个概念的时候，始终强调的一点是，无论是第三领域还是集权的简约治理，都是具有中国特色的国家与社会关系状态，甚至认为有可能是当代中国政治现代性的一个组成部分。然而，1990年代以来的国家与农民关系研究，似乎并没有如黄宗智所言的那么乐观，黄宗智所赞赏的半正式的行政实践被认为是造成底层社会一系列问题的罪魁祸首。显然，从简约治理的实践效果来看，半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合，第三领域也不一定就是国家与社会相互参与合作的领域。
贺雪峰在《私人生活与乡村治理研究的深化》中指出，在乡村治理的社会基础中，不仅有正式的公开的制度和关系作为基础，而且，还有隐蔽的非正式的灰色基础【8】，陈柏峰和黄海的研究显示了灰色力量在1990年代以来越来越成为乡村治理中的基础之一。黄宗智所言的非正式的行政实践仍然属于贺雪峰所言的“公开”的制度和关系(尽管是半正式的)，公开的非正式的行政实践容易成为正式行政实践的补充，从而达到“简约治理”的效果，孙立平等人所言的“软硬兼施”就属于这一情况。之所以能够达到这个简约治理的效果，在于这些半正式的制度和关系与乡土秩序相对应，是乡土逻辑的表现。黄宗智显然忽视了一点，为了达到简约治理的效果，隐蔽的灰色力量有可能成为半正式的行政实践的一部分，尽管短期内容易达成治理绩效，但一旦主导了治理实践，即从根本上触动了乡土秩序，并瓦解了简约治理的基础。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究，成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解，转而变成为灰色化的社会的【9】。很显然，农村社会的灰色化与乡村治理中灰色秩序的形成是一个硬币的两个方面，但简约治理关注的是治理的组织基础及其实践方式，并没有关注支撑简约治理方式的社会基础。
即便是从改革开放以来的第三领域的变化来看，也可以清楚地表明简约主义发生了巨大改变。第三领域的研究关注到了1978年以来私人社会的发展，但从私人领域仍然受到限制的状况来看，黄宗智判断第三领域仍然是新型的国家与社会关系形成的关键。不过，1990年代初期的这种判断，现在看来，已经不合时宜。如果说1980年代的私人领域仍然受到强大的限制的话，那么，人类学和家庭社会学的研究表明，即便是在黄宗智所言的1980年代，中国农村的私人领域已经启动了巨大的变化，农民个体的权利意识大大增加，而到了2000年前后，这种权利意识甚至到了极端的程度，家庭内部的代际关系极端不平衡，出现了“无公德的个人”的状况【10】，个体在现代性面前失去了主体性，成为了“自我的他性”【11】。很显然，私人领域的变化并不仅仅在于家庭经营自主性的恢复，以及市场经济的复兴，在更大程度上是农民价值和行动逻辑的改变。改革以来的第三领域的变化，可能并不在于“社会化”的过程，更重要的在于农民行动逻辑及价值观念的变化影响了第三领域中国家与农民关系的实践。由此，构成30年来简约治理实践过程的另一个基础是私人领域的变化。
从一定意义上看，乡土秩序及私人生活领域的变迁过程，就是第三领域及简约治理变迁的过程。从现有的研究来看，维持国家治理层面上的乡村治理，实际上并不“简约”。对于基层政权而言，最简单的治理方式实际上是“法治”，但是，这显然并不可能达致乡村治理的目标，苏力主要从现代法治精神与乡土中国间的冲突解释“送法下乡”并不适合【12】，而丁卫对一个基层法庭的研究则表明，基层法治的实践并不是司法的逻辑，而是服务于整体的乡村治理的“政法逻辑”【13】。从基层司法的实践逻辑来看，“司法”本身成为“政法”，有可能意味着节省司法成本而达致简约治理的情况，也有可能意味着司法服从于基层半正式的行政实践，成为乡村治理“复杂治理”的构成部分。孙立平等人对国家与农民关系的过程分析表明，只有通过复杂的治理，国家和地方政府的目标才得以实现。“集权的简约治理”在一定意义上意味着国家权力控制社会的简洁有效，然而，新中国成立后国家政权彻底进入乡村的实际情况表明，国家权力可以成功地依靠官僚体制及意识形态有效达成国家治理，恰恰是国家政权的后撤及私人社会的兴起，才导致了第三领域的社会化过程，同时也造成了乡村治理实践的复杂化。
应该区分简约治理在国家治理及乡村治理层面上的不同意义，从国家政策的达成来看，依靠半正式的行政实践节约了国家治理的大量成本，这种治理方式是简约主义的;但是，从乡村社会内部的秩序变化来看，一旦简约治理需要动员大量的社会资源，则这种治理方式实际上是复杂的。当乡土逻辑发生改变，复杂社会渐趋形成时，国家治理中的简约主义有可能意味着第三领域中的复杂治理，并最终启动了国家治理转型。
三、 隐蔽的乡村治理
至少从现有的研究来看，看似完美的简约主义的维系和现代官僚制的结合，并没有造成改革开放以来乡村治理的良好状况，相反，却持续造成了治理危机。当代中国乡村治理的变革还在继续，但是，透视这一变革的内在机制却是相当有吸引力的工作。构成这一机制的是由明暗两面共同构成的治理实践。
在国家基础权力与简约治理之间，前者是明处的治理实践，而后者则是暗处的治理实践。官僚制的不断扩张及国家汲取能力的不断增强，与此同时基层政权的合法性不断下降，是乡村治理的明处;而国家权力越来越倚重于简约治理的方式来达致国家政策目标，以及简约治理越来越难以维系甚至变异，则是乡村治理的暗处。真正对乡村治理状况及国家基础权力具有决定性影响的是简约治理的实践过程。这一点，甚至表现在国家专断权力的实践效果上。陈柏峰对乡村治安工作的群众路线有非常精彩的分析，认为改革开放以来，延续新中国的革命传统，群众路线曾在乡村治安中一度起到关键作用，但随着乡村社会中乡土逻辑的改变，群众路线越来越不起作用，专门工作及线人制度被寄以厚望，且越来越依赖于技术治理，不过，即便如此，并不可能阻止乡村治安陷入困境。群众路线与专门工作，代表的是简约治理的传统与官僚制这两种不同的治理逻辑，但改革开放以来乡土逻辑的改变却似乎表明，这两种逻辑都无法达到良好的乡村治理。陈柏峰的发现，印证了第三领域及简约治理对中国乡村秩序的决定性作用，警察系统是国家专断权力的最重要的组成部分，一旦半正式的行政实践无法进行，则无法避免国家权力弱化的结果。改革开放以来乡村治安领域中群众路线的式微，和基层纠纷调解最终走向“迎法下乡”【14】，及基层政权的合法性不断弱化的命运一道，共同构成了第三领域的异化及简约主义在乡村治理中的不可维持。
简约治理本身也存在明暗两面。正式和半正式的制度化的治理实践处于明处，而大量的治理则存在于非正式的未曾制度化的实践之中，这是简约治理的阴面。无论是基层司法中的纠纷调解，还是乡村治安工作中的群众路线，曾长期存在的公助民办的乡村教育，甚或说乡村行政实践中的村民自治制度，都是制度化的简约治理方式。非正式的权力运作方式，乡村公共事业中各种理事会的操作，甚至基层政权对乡村混混的利用，都是简约治理的暗处。而从简约治理的实践过程来看，暗处的权力运作方式贯穿全过程，不仅保证了国家权力的在场，而且，还调动大量的人情、面子等地方性治理资源进行“软硬兼施”。
国家基础权力与简约治理之间，以及正式或半正式的治理实践与非正式的治理实践之间一直在乡村治理过程中互动。国家政权建设的过程是国家基础权力的加强及正式或半正式的治理实践制度化的过程，从明处来看，这一过程是第三领域形成及简约治理在国家基础权力中越来越发挥作用的过程，而从暗处来看，却是第三领域越来越萎缩及简约治理出现异化的过程。
在曾经被国家权力广泛深入的乡村社会，非正式的治理实践不同于正式的治理实践，它无法制度化，却嵌入于乡村的日常生活中，有其存在的合理性。由于这一治理实践无法制度化，因而，它是一个无法完全控制的因素，又因为它根植于乡村日常生活当中，因而，乡村社会的变迁将直接影响这一治理实践的性质。这是一个隐蔽的乡村治理，与公开的乡村治理一道，共同决定了乡村治理的总体状况，并间接决定了国家与农民关系的实践状态。
四、治理钉子户
简约治理的主要对象并不仅仅是普通农民，甚至不主要是普通农民。尤其是隐蔽的乡村治理中，简约治理嵌入于乡土社会中，对不同类型的农民采取不同的治理手段。
斯科特在对东南亚农民的研究中，农民反叛是与生存联系在一起的。在《农民的道义经济学》中，斯科特指出市场资本主义的发展，破坏了生存伦理，乡村保护不断弱化，农村阶级关系也不断恶化。而体现在殖民地政府与农民的关系上，则是以申诉农民税赋负担过重为主要内容的农民反抗不断产生，但是，“这样的农民抗税起义隐约有一种陈旧的风气”，“体现了对农民及其小社区希翼过一种稳定生活的愿望的辩护，以及对新政府力图从其臣民榨取可靠并且日渐增多的收益的不满”【15】。而在《弱者的武器》中，斯科特进一步分析了生存伦理破坏以后，农村阶级关系的恶化是如何表现出来，斯科特认为，为了避免公开的集体反抗的风险，农民的反抗更多的是日常形式的反抗，而“这种低姿态的反抗技术与农民的社会结构非常适合”【16】。斯科特试图从社会结构及伦理观念来理解农民的反抗行为，这对理解隐蔽的乡村治理有诸多启发。反过来看，农村社会结构及农民伦理观念，既是农民行动的依据，也是简约治理的基础。
相似的努力也体现在黄宗智的研究之中。在对华北农村的研究中，黄宗智指出过去的研究并没有注意村庄内部权力结构的变化及其与国家的关系，而实际上，二十世纪村庄与国家之间的关系，不止取决于国家政权的性质，也受到村庄内部结构的影响，“半无产化与官僚化两个过程的交接，导致了村庄与国家之间新的矛盾”【18】。
斯科特和黄宗智共同指出的问题是，村庄结构的改变，使得国家无法再通过原有的村庄内生秩序来维持治理，村庄内部的两极分化，在产生与外部经济及政权紧密结合的上层富人阶级及经纪人的同时，也产生了越来越与上层人群脱离的下层人群，在乡村治理中，一旦下层人群都在无意识地进行反抗，则斯科特所言的日常抵抗就产生了。
不过，斯科特和黄宗智的研究都主要是在前现代的乡村社会中进行的，农村基本的阶级结构并没有发生改变，乡村治理中的庇护关系也还是主导关系，因而，斯科特所言的日常抵抗仍然是在村庄内部关系中产生的，更多的是租佃关系及阶级关系的表现，因而，在斯科特所研究的赛达卡这个小村庄，直接表现为穷人对富人的反抗。在斯科特那里，“弱者的武器”与其说是针对国家政权的，还不如说是针对村庄中的熟人。新中国成立后，国家权力成功地深入到了自然村，村庄内部的阶级关系为国家与农民关系所代替，在这个意义上，日常抵抗才具有了直接反映国家与农民关系的意义。
改革开放以后农民日常抵抗的性质要复杂得多。在相当大程度上，农民的日常抵抗仍然是村庄内部关系的反映。实际上，斯科特本人的研究也注意到了这一点。即便是在互惠关系受到冲击的赛达卡，阶级冲突已经短兵相接的情况下，直接对富人产生巨大冲击的仍然是像拉扎克这样的在村庄中为所有富人和穷人所不齿的边缘人，而同样是穷人的拉扎克的弟弟哈姆扎却被当成是“穷人的典范”，仍然坚守着村庄的互惠原则，与富人的关系仍然保留着良好的庇护关系，并没有对既有的村庄伦理产生冲击。在这个意义上，斯科特没有揭示的一点是，如拉扎克这样的对主流村庄秩序产生冲击的边缘人，即便是在市场资本主义及国家政权建设冲击不明显的时期也存在，而如哈姆扎这样的坚守传统村庄秩序的人，即便是在村庄主流秩序遭受到巨大冲击的情况下也存在。因而，农民的日常抵抗之所以说会累积成为影响国家政治的颠覆性力量，并不在于村庄内部是否存在边缘人，而在于边缘人的亚文化不断冲击主文化，从而使得村庄主流秩序无法维持。分田到户以后，中国农村村庄内部的阶级关系被彻底改造，取而代之的是统分结合的经营体制，农户具有高度的经济自主权，同时，村社集体仍然保留了一定的管理权。并且，经过建国后成功的国家政权建设后，国家权力保持了进入乡村的态势，乡土社会的主流秩序已经被深深地嵌入了国家基层治理体系中。由此，农民的日常抵抗更多地表现为对已经被纳入国家治理体系的乡土秩序的反抗之中，而这主要是以反抗基层政权的形式表现出来的。
一旦日常抵抗直接针对基层政权，则在乡村治理中就出现了治理钉子户的问题。国家政权必须有足够的能力来掌握时刻有可能发生的农民反抗行为，并且，也必须有足够的能力来解决这些日常抵抗。如此，治理钉子户是国家基础权力的一个重要组成部分，在第三领域中，国家与农民共同加入不仅仅在于达成公共服务，而且还在于把有可能对乡村公益事业(无论是国家还是社区推动的)造成困难的钉子户排斥开来，也正因为此，钉子户不仅仅是国家基础权力背后的简约治理的主要实践对象，而且是简约治理背后的非正式的治理实践的主要对象。治理钉子户是隐蔽的乡村治理的主要构成部分。
五、综合治理
尽管近代以来的国家政权建设将基层政权建立到了乡一级，并努力把国家权力的触角延伸到村一级，但基层政权的有效治理是通过代理人体制进行的，地方精英作为国家经纪的实质并没有发生改变，简约治理的内涵被部分延续下来。
国家经纪体制最重要的矛盾之处在于，一方面国家权力无法绕开代理人对乡村社会进行渗透，另一方面，国家政权也无法实现对代理人的有效监控，从国家能力来看，这表明国家基础权力较弱，而从地方治理的特征来看，则表明简约治理传统在基层治理中的延续。简约治理只是相对于强大的中央集权而言，横暴权力并没有在日常治理中发挥关键作用，而是依靠非正式权力进行。非正式权力的有效运行依赖于地方社会复杂的文化网络，因而，基层治理实际上调动了诸多的治理资源。在乡村社会的权力结构相对稳定的情况下，“教化”的手段仍然是基层治理的主要方式，治理方式较为“简约”，而在教化权力【19】(费孝通，2007：60-64)受到冲击的情况下，简约的治理手段慢慢不可维系，而只能越来越依赖于更多复杂的治理技术。“复杂”的治理取决于治理对象存在诸多类型，尤其是针对钉子户的治理，既无法完全按照主流文化压制边缘人的方式进行，也无法完全按依法治理的方式进行，事实上，治理钉子户是综合采用各种治理技术进行的。
综合治理只有介于正式政权体系与地方自治之间的代理人体制才能实现，因为代理人的双重身份，使得其纳入更加广泛的权力网络，并能调动更多的治理技术。不过，恰恰是因为进行的是综合治理，使得基层治理纠结了诸多问题。通过代理人治理钉子户，首先是熟人社会中的治理，只有代理人才能掌握治理对象的完整信息，因此，基层政权必须依赖于代理人进行日常治理，并且，即便是基层政权直接治理钉子户，也有赖于代理人的有效辅助，也只有代理人才能将熟人社会的行为逻辑转化成为治理技术，人情策略被广泛采用。其次，这属于国家基层社会治理的一部分，利用国家机器对钉子户采取措施是基层治理的重要特征，这其中，既包括广泛采用国家政策的解释等政治权力来形成对钉子户的压力，也包括采取各种法律和行政手段甚至专政工具对钉子户进行压制。在多数时候，国家的基层治理与熟人社会的治理是相结合的，综合治理不仅表现在多种治理术的糅合，更表现为各种完全不同甚至性质相悖的权力融合在一起。因而，从国家治理的角度来看，综合治理意味着国家权力充分调动了各种治理资源以达到国家政策的目标，而从基层治理的角度来看，则可能意味着一些优良的治理资源被滥用，从而造成诸多治理困境。
一旦钉子户成为基层治理的核心，则从根本上激活了代理人体制，代理人体制存在的问题如同其灵活性一样，被充分地展现出来。村级代理人必须有足够的自主性才能有效地调动各种治理资源，但这同时意味着代理人无法监控。无论是保护型的经纪还是赢利型的经纪，甚或说守夜人的角色，都不利于国家政策的实施。在20世纪末的乡村治理危机中，各地的村级代理人因为所处的权力结构不同，导致行为逻辑不尽相同，但几乎都在一定程度上造成了政权内卷化以及村庄治理陷于混乱的双重困境。因而，对代理人的监控一直是乡村关系的核心。不过，无论是哪一种类型的代理人，基层政权几乎无法在熟人社会内部有效地监控代理人，尤其体现在对保护型经纪人的监控上。因而，为了有效地实现基层政权的意志，绕开代理人对钉子户进行直接治理往往是乡镇政府采取的措施之一，而事实上，由于基层政权无法完整地掌握钉子户的信息，基层政权的直接治理必将引起钉子户的反弹，甚至引起恶性事件;在这种情况下，形成乡村利益共同体是避免钉子户反弹的有效措施，不过，却是以放任村级代理人获取私利为前提的，这其中包括代理人利用横暴权力对钉子户采取措施。两种解决方式的逻辑是一致的，都是在钉子户大量产生，代理人无法利用正式权力及教化权力进行有效治理的情况下，依赖于横暴权力对钉子户进行压制，最终却反过来冲击了代理人体制。
钉子户塑造了综合治理的各个面向，即在基层治理领域，不仅引入国家正式权力，还调动了乡村社会的非正式权力，不仅将非正式权力中的教化权力充分调动起来，还在相当程度上调动了横暴权力，最终结果是，综合治理不仅有明的一面，且有暗的一面，隐蔽的治理逻辑主导了基层治理的基本面。
如果说国家政权建设重塑了代理人体制的话，那么，钉子户是塑造基层治理的关键。正是钉子户的治理，让代理人体制在国家权力结构中有了存在的合法性，并在正式权力与非正式权力，教化权力与横暴性权力之间形成了固化的结构，由此决定了基层治理在明暗两处的游离，基层治理在具有明显的综合治理特征的同时，也埋下了基层治理变迁的伏笔。
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