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align=center]民族区域自治：中国解决民族问题的正确选择
□ 那仁朝格图
来源：中国民族报
中国是多民族国家。从历史和现实的角度考察，当代中国民族问题呈现多样性和复杂性。中国民族问题是近代中国民族民主革命总问题的重要组成部分，民族区域自治是中国探索解决中国民族问题的基本政策和基本政治制度。民族区域自治是当代中国解决民族问题的历史性的正确选择。坚持和完善民族区域自治制度是当前民族政策和民族法制建设的宪法保障。中国选择民族区域自治制度既符合国际人权法的精神，也符合国内法的法理，更符合中国的现实需求。
少数民族权利保护在世界范围内形成国际共识
对少数民族的权利和自由的保护，是人权保护不可分割的一部分。中国作为国际社会负责任的大国，其境内少数民族的处境既受到国内法的规制，也要受到国际法的约束。对于少数民族人权保护，国际和区际人权保护中一般都采取了“一般人权”加“特别保护(特殊权利+特殊保护措施)”模式。基于历史上的沉痛教训和人权理念的广泛传播，二战以后国际社会就少数民族权利的保护问题达成了前所未有的广泛共识。在联合国的努力下，从《联合国宪章》开始，陆续颁布了一系列保护少数民族权利的国际法文件。这些国际法文件从一般的和特殊的角度规定了少数民族的权利及其实现途径或机制。
1992年颁布的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》明确规定：“各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或族裔、文化、宗教和语言上的特征并应鼓励促进该特征的条件。”“各国应采取适当的立法和其他措施以实现这些目的。”对民族、宗教和语言上的少数人群体及其成员权利的确认是国际人权保护的一个重要组成部分。这种国际保护的方式是在全球或区域范围内,各主权国家承诺在对待少数人群体及其成员时普遍遵循某种国际标准,并接受某种形式的国际监督。依据《联合国宪章》建立的战后世界秩序是基于对国家主权和国际合作的双重关怀之上的,即国际法保护所有国家的主权平等,与此同时，又促进为人类共同价值观和利益进行国际合作。《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》在其序言中重申《联合国宪章》所宣布的联合国的基本宗旨之一是不分种族、性别、语言或宗教，促进并鼓励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。
被称为《国际人权宪章》的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会、文化权利国际公约》，这3个国际法文件几乎以无差别的形式规定“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”，“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”
在消除种族歧视和种族偏见方面以及保护人类文化或文化多样性方面，联合国均通过和颁布了一系列公约和宣言。如1958年的《消除就业和职业歧视公约》，1960年的《取缔教育歧视公约》，1965年的《消除一切形式种族歧视国际公约》，1966年的《国际文化合作原则宣言》，1978年的《种族与种族偏见问题宣言》，1981年的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》，2001年的《世界文化多样性公约》。
土著人的权利保护是国际人权保护的重要内容之一，也是多民族国家解决和处理民族问题的重要参考。1957年联合国通过了《土著和部落人口公约》，在此基础上于1989年修改通过了《土著和部落人民公约》。该公约规定：“各政府有责任在有关民族的参与下发展协调而有系统的行动，以保护这些民族的权利并尊重其作为一个民族的完整性。”2007年，联合国又通过《土著人民权利宣言》。与此同时，一些地区性的公约如《欧洲人权公约》，也在少数民族权利保护上发挥了作用，体现了欧洲关于少数民族权利(主要是个人权利)保护的共识。
二战后，少数民族权利保护在世界范围内形成了国际共识，产生了包括上述国际法规范在内的有关少数民族权利保护的国际法文件。这些国际法文件，从受保护的权利主体来说，不仅包括了民族或种族、语言、宗教文化上的少数人或少数民族，而且长期备受排斥的土著民族也被明确包括在内。从权利保护的范围和内容来看，不仅囊括了现代国家公民所广泛享有的政治、经济、文化和社会权利，而且还包括了有利于维持少数民族特性和传统的群体权利。不仅如此，这一时期的少数民族权利和自由，已经上升为基本人权和自由，这一权利性质的转换，为约束国家行为提供了国际人权法意义上的保障。
中国的民族区域自治制度符合国际人权法的基本精神
根据上述国际人权法律规范的基本精神，少数民族的权利即同时构成国家在这一领域的国家义务。这些义务首先包括国家的消极不作为义务，即国家有义务，不得利用其权力对少数人群体及其成员实行肉体上或文化上的灭绝或同化，也不能对少数人群体及其成员实行歧视待遇或排斥其参与社会公共生活。不仅如此，根据国际人权法的精神，国家仅仅负有上述消极的不作为义务对于少数人权利保护方面是远远不够的。少数人群体及其成员要真正享有这些权利还有赖于国家积极的行动，创造和提供实现少数人权利的各种条件;国家在有所不作为的同时，还必须有所作为。国家的积极行动，主要包括采取适当的保护少数人权利的立法和具体措施，禁止任何形式的歧视和侵害少数人群体成员合法利益的行为;提供适当的资源，对少数人群体的语言保护、文化教育以及充分有效地参与社会公共生活予以积极地帮助，并在国内政策的制定和国际合作等方面合理关切少数人群体及其成员的利益。
从上述国际人权法规范的基本内容可以得出结论：中国的民族区域自治制度与国际人权法的少数民族保护规范的基本精神是相符的。从国际法文件的基本精神而言，自治是国际人权法所认同的多民族国家中少数民族权利保障的基本核心，也是多民族国家族际关系和谐的决定性保障因素。主张多民族国家在处理国内民族关系时，“强化公民地位，淡化民族观念和意识的影响”，通过“公民个人权利的平等，实现民族权利平等”的主张，以及“从分散个体的角度来处理族群关系，在强调少数族群文化特点的同时淡化其政治利益，通过人口的自然流动进程淡化少数族群与其传统居住地之间的历史联系”，“把少数族群问题逐步去政治化”等观点，都是与国际人权法的精神背道而驰的，在多民族国家族际关系处理理念中也是非主流的片面认识。中国加入了所有核心的国际人权法规范，并认真履行国际公约的义务，同国际社会一起，为在世界各国实现民族平等，反对种族隔离、民族压迫和民族歧视进行不懈的努力。
民族区域自治是实行族际政治民主的典型形式
如果一个多民族国家在族际关系实践方面不承认法理的规则，不承认社会公平正义在族际关系方面的特殊，则解决多民族国家民族问题的思路就可以为所欲为，并可能招致始料不及的严重后果。因此，解决多民族国家民族问题的国内法配置，必须建立在法理的基础之上。也就是说，理解民族问题的“新思路”不一定就是解决民族问题的正确思路，正确的思路应有充分的法理依据。有学者将国家社会中族群关系列为4种模式，即一体化模式、分离间隔模式、等级制模式和平等参与模式。显而易见，平等参与模式应当是现代多民族国家解决民族问题的较好的模式，民族区域自治恰恰是落实平等参与模式的较为理想的制度选择。多民族国家不能仅仅对少数民族实行与主体民族的平等待遇，而且还应对少数民族实行特别保护，包括社会共同领域中的优惠政策和分立领域中的特别措施。优惠政策是为了在共同领域中创造和恢复平等，这些措施是用来在某些情况下提供属于少数人群体个人得以利用某些权利补救其在公平竞争中所处的不利地位，而非一种特殊“照顾”和“施舍”。国家对于少数人的特别保护还需要在分立领域内采取措施，以维护少数人群体及其成员的文化和认同。
在民主社会中，多数人群体的语言和社会文化总是得到支持的，多数人所属的族群总是能够主导国家的立法权，从而在涉及文化的决定上维护其利益。那么，少数人群体及其成员怎样才能有机会维护他们自己作为一种文化上不同的群体认同，并做出涉及自身利益的包括文化事务在内的各种决定呢?承认少数人群体享有某种形式和程度的自治权利就是一种有效的救济措施。它能够在某种程度上矫正一种将少数人文化制度化地置于市场的不利地位的境况。地方性自治，即少数民族在其聚居地方被赋予在某些事务方面自己做出决定的权利，通常作为用来特别保护少数民族的设置是旨在补救少数民族群体在一国范围内进行决策时有效参与原则的不足，为了防范在中央一级的国家机构中属于多数族群的成员的决定可能造成的对少数人群体的不利和侵害。
当然，这样一种自治的状态必须是以多民族国家存在有效的政治体制为前提的。尽管我国有56个民族，但却是一个汉族人口占绝对多数的国家，总体上说少数民族属于一种国家弱势群体;而另一方面，民族地区又构成了我国领土的主要部分，我国大部分自然资源都分布在这些地区。所以，对于人口较少的少数民族来说，如果不建立特殊的政治制度，少数民族的生存权很容易受到忽视，国家在开发自然资源时也容易侵犯少数民族群众的发展权。民族区域自治制度的建立，就是要在法律制度上、在特定地区内对少数民族的权利作出特别保护，使国家政策和国家管理向少数民族的正当权益倾斜，以保证全国人民的共同进步。
民族区域自治是实行族际政治民主的典型形式。族际政治民主作为国家政治民主的一部分，是在多民族国家内族裔和文化多样性存在的特定环境中产生的一种特殊形式的民主政治，是多民族国家为实现各民族之间的和睦相处、进而维护国家统一和社会和谐而做出的一种制度安排。族际政治民主的重要特征，是在承认构成多民族国家的所有民族都是国家权力主体、拥有平等政治权利的前提下，针对多民族存在的情况进行特殊的政治设计，制定一套符合多民族社会特殊需要的法律、制度和政治程序。在族际政治关系上，则是要通过各民族对政府权力的直接、间接控制和对政治决策过程的直接、间接参与，把某一特殊民族对权力的垄断转变为各民族对权力的共享，从而造成一种万众归心的政治局面，保证“多元社会”的“政治一体”。
中国通过民族识别，确认少数民族的身份、实行民族区域自治，解决了少数民族在社会政治领域享有的平等地位和自治权利问题。因此，中国的民族区域自治制度，是一项以公平正义为立足点的制度。它在政治平等、经济发展、文化繁荣、社会保障等方面的具体制度设计和法律规范，在世界范围内也具有先进性。
在宪法和民族区域自治法的框架下，中国民族自治地方的自治权得到了比较充分的保障。民族自治地方具有法律上自主管理本民族、本地区内部事务的权利，享有制定自治条例和单行条例的权利，享有使用和发展本民族语言文字的权利，国家尊重和保障少数民族宗教信仰自由，各少数民族有保持或者改革本民族风俗习惯的权力，可以自主安排、管理、发展经济建设事业，自主发展教育、科技、文化等社会事业。支持、帮助民族自治地方加快发展，是国家的一项法律义务。
尽管民族区域自治制度在中国60多年的实践已经取得了很大成就，但在很多地方还有待进一步完善。首先，自治条例是民族自治地方的自治机关之一——人民代表大会制定的民族自治地方的自治性法规，是国家民族法体系的组成部分。5个自治区级的少数民族自治地方至今尚未出台自治条例，这是一个亟待解决的重要问题。各自治区级自治机关以及国家有关立法机关应当有所作为，加快各自治区符合少数民族权利保护精神的自治条例的出台。
其次，民族区域自治制度虽然是民族自治与区域自治的结合，但其核心要素在于民族自治。如果不认识到这一点，民族区域自治则有可能沦落为简单的忽视少数民族特点的单纯的地方自治而非民族自治，从而将民族区域自治与地方自治混为一谈。
最后，有效实行民族区域自治制度离不开上级国家机关的正确认识以及多民族国家中作为主体民族的汉族对少数民族权利的正确认识。上级国家机关在民族区域自治这一核心框架下，有法律上的义务及时、准确地维护少数民族的各项权利。
60多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。也符合国际人权法理念。民族区域自治制度在保证中国民族地区的长期基本稳定方面所起的作用具有不可替代的性质。
