公共服务能力建设在民族地区和谐社会构建中的作用
□ 张序
公共服务能力是指公共部门获取、配置和运用资源进行公共服务的本领。公共服务能力建设就是开发、增强、优化、发挥公共服务能力的活动和过程。公共服务能力建设事关民生，加强公共服务能力建设有利于缩小民族地区发展差距，促进公平公正，弘扬少数民族文化，进而促进民族地区和谐社会的构建。
公共服务能力建设有利于缩小民族地区发展差距
当前，我国民族地区经济已经发展到一定程度，但社会发展却没有达到与之相适应的程度，经济与社会发展处于不协调状态，社会矛盾也就日渐凸显。这种不协调反过来又束缚了经济发展，加深了社会问题，使社会不和谐方面增多。
发展差距分为经济发展差距和社会发展差距。单一的经济发展不足以缩小民族地区的发展差距，达致社会和谐，因此社会发展显得尤为重要。社会发展的内容具有公共产品、自然垄断和外部经济等特征，这些特征要素是市场无法有效提供的，必须由政府承担起提供公共服务的责任与功能。公共服务是社会发展的主要内容和手段，社会优先发展战略以提高公共服务能力为基础和手段，民族地区公共服务能力建设对于缩小民族地区发展差距、促进民族地区社会和谐具有重要作用。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》赋予我国和谐社会的特性是“共同建设、共同享有”。“共同建设”意味着每个有正常劳动能力的人都要通过工作参与到经济社会发展中来，在享受公共服务的同时，通过参与经济活动和就业、纳税等多种方式承担自己的责任，而不能完全依赖政府的公共服务、社会福利生活。“共同享有”的内涵，一方面是指公平公正的劳动分配收入、生产要素收入及其他财产收入，另一方面是指均等的基本公共服务。笔者认为，“共同享有”不是收入分配上的平均主义，而主要体现在公共服务的均等享有。
当前，我国困难群体的形成大多同基本公共服务短缺和不到位直接相关。国家对教育、医疗、社会保障的投入不足导致个人支出比重过高，加大了贫困概率，由于公共服务不足造成的城乡贫富差距也在扩大。在民族地区，由于城镇居民人均公共服务政府支出高于农村居民，进一步拉大了城乡差距。目前，民族地区农村的农产品供求信息服务、农业科技推广服务等都严重短缺，农村基础性设施落后，尤其是水利灌溉、道路通信等设施欠缺，制约了农村经济的发展。基础设施和农业类公共服务供给的不足，成为农村生产发展、农民生活改善的瓶颈。近10年来，民族地区公共服务的个人承担费用上涨较快，超过低收入家庭可支配收入的增长速度，成为贫富差距不断扩大的重要原因之一。低收入群体无力支付公共服务个人承担的支出部分，常常享受不到这些服务，高收入阶层更多地从政府提供的公共服务中受益，也在事实上扩大了收入差距。
加强公共服务能力建设，从而缩小贫富差距的机理表现在以下方面：一是通过提供免费或有补贴的教育、医疗公共服务，突破低收入群体由于初始财富较少导致的人力资本投资不足的瓶颈，在减少劳动者在人力资本上投入的同时，提高劳动者的生产效率，最终达到增收目的。二是政府公共服务支出实际上是对服务接受者的一种补贴，是他们家庭总收入的组成部分。公共服务具有改变初始财富量的“以货代款”效用。三是通过就业服务提高低收入者的人力资本质量、保证其工作收入或者引导其职业选择，以提高他们在初次分配上的能力。四是公共服务可以减少农村劳动者的生产成本。由政府投入资金，向低收入的农民提供其最缺乏的生产要素，可以使其他现有要素有效地发挥作用，例如，由政府为农民修建水利设施，促进新技术、新设备、新生产方法在农村的普及，均有利于农民提高农业生产收入。五是公共服务项目建设、特别是基础设施建设可以吸收当地居民参与，增加他们的就业机会，提高其收入。六是提高公共服务能力能让更多的人尤其是低收入群体或者弱势群体参与到经济发展的进程中来，减少他们进入市场经济的阻力，使其获得更多的就业机会。
公共服务能力建设可促进公平公正
公平公正是社会和谐的基石。加强公共服务能力建设可促进公平公正的机理体现在4个方面。
一是获得公共服务是基本人权。每个人作为社会的一员，都有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务等;在遭到失业、疾病、丧偶、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。同时，人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。
二是公共服务有利于实现机会均等或起点意义上的公平。例如，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响着一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力。社会保障体系主要通过为人们提供安全网的方式改变或增加人们的机会，通过帮助人们管理风险，提高他们的能力。
三是公共服务可避免绝对贫困。和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往较低，享用的健康服务较少，受到的风险保护也不完善。这种结果不公平必然导致机会不公平，并可能导致新的结果不公平。要摆脱这种恶性循环，政府有必要通过社会救济等形式的公共服务，确保一定程度上的结果公平。
四是公共服务能促进社会民主。公共服务通过对社会成员特别是弱势群体利益和基本权利的保护，使他们在与强势群体的博弈中处于更加平等的位置，从而在公正的前提下，在体制内实现社会妥协，达成社会融合。公共服务的公众参与性为不同地位、不同利益的群体提供了利益表达和利益协调的制度化机制，从而促进了社会民主。
社会公平不仅指收入和财富分配问题，还包括地区之间、城乡之间对公用资源的接近程度和使用程度的公平。和谐社会要求不同阶层、不同地域、不同民族有着公平的发展机会，有共享社会发展成果的机会与能力。效率指标和公平指标并行不悖，紧密结合，缺一不可。效率指标不能以牺牲地区、城乡、民族公平为代价，社会效率需要有公平指标的保障。公平指标也不是绝对的平均主义，不是不讲效率，而是讲究效率与公平的结合，忽视任何一方面，都会造成社会的不和谐。
公共服务能力建设的目标指向之一是实现基本公共服务均等化。和谐社会的基本特征之一是公平正义，这就意味着和谐社会应当平等对待每一个人，应当是一个人们不会仅仅因居住、出身、教育等个体差异而在社会福利的享有上存在巨大差距的社会。提供基本而有保障的公共服务意味着人们应当享有平等的基本公共服务，而基本公共服务均等化价值取向之一也在于公平正义，两者有着内在的合理的一致性。推进公共服务均等化，是尊重和保护公民基本权利、实现程序公平的有效手段。同时，基本公共服务均等化也事关机会公平。机会公平是指某种标准和程序，根据这种标准和程序，人们拥有争取或获得某种机会的平等权利。政府为民族地区提供基本而有保障的均等化公共服务，满足不同民族地区城乡群众在公共服务领域的基本公共需求，为促进社会公平正义、实现共同富裕、构建和谐社会奠定了基础。缩小城乡、区域和不同社会群体之间基本公共服务的差距，有助于减少因分配失衡造成的消费不平等，减少绝对贫困，使弱势人群获得基本的经济机会，形成有效的社会安全网。
公共服务能力建设事关民生
在新形势下，民族地区公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。其主要表现是公共需求以超常的速度增长，需求总量增加，需求空间扩大;公共需求主体快速扩大，广大农牧民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体;公共需求的结构变化迅速，除了义务教育、医疗保健、社会保障之外，对基础设施、农业科技、公共安全、环境保护、公共文化等的需求越来越大;由于民族意识的增强，对民族特殊公共服务的需求强烈，包括弘扬民族文化和民族传统医药、使用民族语言文字等。一方面是公共需求的迅速增长，另一方面是公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得民族地区公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为民族地区突出的社会矛盾。因此，必须加大教育、医疗、住房、社会保障、公共交通、生活环境等方面公共服务的供给，提高各族群众在这方面的享有水平。
妥善解决民生问题是构建社会主义和谐社会的应有之义。社会和谐的重要基础是人民安居乐业，在使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居方面，公共服务的作用很大。例如，教育是民族地区个人和家庭改善境遇、提高生存质量的重要途径。教育能给人提供公平竞争、向上流动的机会。受教育的质量和程度，在很大程度上决定了人的生存状态和幸福指数，决定了人的生存竞争能力和可持续发展的机会。因此，给低收入者提供获得高收入所需要的相应教育的机会，使他们更好地参与市场竞争，就是作为公共服务的教育对民生的意义。此外，公共医疗卫生为各族群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务;覆盖城乡居民的社会保障体系使所有老年人、失业者都能够分享发展成果;就业服务为劳动者畅通就业途径，帮助他们以自己的劳动获得生活来源;社会救助为困难群众和弱势群体的基本生活提供保障……这些无不直接关系着民族地区千家万户的幸福安康。
公共服务能力建设有助于弘扬少数民族文化
弘扬少数民族文化是民族地区公共服务的重要内容，民族地区公共服务能力建设有利于加强这方面的公共服务，从而更好地服务于和谐社会建设。
首先，保护、弘扬传统文化是少数民族享有的政治权利，在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》中得到确认。弘扬少数民族文化是维护民族平等、尊重和保障少数民族合法权利的体现。
其次，弘扬少数民族文化可促进民族交流。少数民族文化除了能满足本民族群众精神文化需求外，其强烈的独特性和地域性、包含的文化艺术元素和民俗元素，对其他民族(特别是汉族)有强烈的吸引力，这已被现实所证明。少数民族文化能增进各民族之间的交流，促进各民族互相欣赏、互相敬重，它也是发展民族地区观光旅游业的重要基础，能够满足全国各族人民多方面多样化的精神文化需求，让不同民族的人民从差异性中获得美的享受与生活的快乐，这正是和谐社会的重要体现。
再次，少数民族文化推崇人与人、人与社会的和谐。少数民族文化大多包含以和为贵的精神，具有教人求真、从善、唯美、勤劳、友好、和睦的共同特征。在少数民族传统社会形成了多种道德规范，比如惩恶扬善、褒优罚劣、孝敬父母、洁身自好、勤俭持家、敬天法祖、遵纪守法等。民族地区乡风淳朴，人们受生活礼仪、人际关系礼仪的约束，把融洽相处、诚信友爱作为处理人与人之间关系的基本准则，很多少数民族具有路不拾遗、夜不闭户、敬老扶弱、互相帮助等行为模式。
第四，少数民族文化推崇人与自然的和谐。少数民族文化具有一种与生俱有的天人合一、崇尚自然的宇宙观，与大自然谦和相处的自然观，欲取先予、永续利用的生态观和描摹自然、歌颂自然的文化观。有的少数民族将自然当做敬奉的对象，以一种敬畏和爱慕的心情崇尚自然，将人与自然和谐相处当做价值尺度和行为准则。在我国的民族地区，无论是山地农业、灌溉农业，还是草原畜牧业、林区游猎业，都包含了许多因地制宜的生产经验和维持生态平衡的朴素知识。有的少数民族文化中甚至还有朴素的计划生育、控制人口增长内容。
此外，民族地区义务教育能力的提高有助于传播和谐思想，公共安全服务能力的提高有助于社会稳定，生态建设和环境保护能力的提高有助于改善人与自然的关系。这些公共服务能力建设的内容对民族地区和谐社会的构建都有十分积极的意义。
(作者系四川省社会科学院管理学研究所研究员、副所长，本文为作者主持的国家社会科学基金课题“公共服务能力建设与民族地区构建和谐社会研究”成果之一)
文章来源：中国民族宗教网
