应创新民族地区水电建设移民政策体系
[ 来源：中国民族报 |
更新日期：2010-01-15 13:16
作者：张海洋、贾仲益
民族地区居民和移民有哪些特殊的需求?国家现行的水电移民政策在民族地区实施和运行缺少了哪些项目?怎样促进民族地区水电移民工作顺利开展，确保国家水电建设暨社会和谐大局?中国少数民族地区水电建设移民补偿补助政策体系研究项目组提出了自己的观点。
2008年，中国水电顾问集团成都勘测设计院委托中央民族大学西部发展研究中心/中国少数民族研究中心承担高时效应用研究项目——中国少数民族地区水电建设移民补偿补助政策体系研究。该项目自2008年5月初签约启动，项目组利用半年时间，对新疆、青海、甘肃、重庆、湖北、湖南、贵州、广西、云南9个省(区、市)展开研究。
项目具体研究内容涉及4个方面，即描述民族地区的区域环境和少数民族移民特点、形成民族地区水电建设移民的补偿补助原则、提出民族地区水电移民补偿补助项目和相应要素、尝试构建民族地区水电移民补偿补助和安置的政策法规体系。项目组主要采用民族学人类学和社会学的理论方法，在生物—文化整体论和文化相对论的指导下，分析民族地区水电建设的趋势、国内外水电工程移民的经验教训、少数民族居民和水电移民对国家水电移民政策的特殊需求，并参照世界银行水电移民理念，提出了民族地区水电移民政策体系创新的建议。
侧重对照东部特点，总结西部民族地区的水电项目移民经验，概括和论证西部民族地区特点和移民的需求，努力建立新的补偿补助和安置体系
2008年5月至9月，项目组经过两轮实地调查，结合自身的中国民族研究知识积累，形成了报告要点。在报告中，项目组认为：民族地区将成为中国水电开发建设的主战场，国家应考虑出台少数民族地区水电移民补偿补助和安置补充条例，以确保民族地区经济社会可持续发展和国家长治久安。国家要在民族地区可持续地开发水电资源，就应在观念模式上和管理体制上进行创新。
中国地势西高东低，发展西慢东快，人口西少东多，水电资源储量西多东少。由于东部水电资源开发殆尽，所以今后中国水电的可开发资源主要集中在西部民族地区。青藏、云贵和帕米尔高原是中国和南亚、东南亚、中亚的“三大水塔”。在全球经济需要中国发展拉动需求，可持续发展又要求中国多用清洁能源的前提下，民族地区水电开发势必成为中国的必然选择，民族地区因而必将成为中国水电开发建设的主战场。
中国西部地处生态脆弱的亚洲内陆，是少数民族的文化根基和国家的边防要地。西部农牧民主体是蒙古、回、维吾尔、藏、彝、傣等少数民族。他们多在山地或高原滨水处聚落而居，与国家水电资源的分布高度重合。国家在这些地区开发水电，必然会遇到不同于东部地区的自然生态、民族文化、语言、宗教和国防安全等敏感问题。这些问题最终要求国家在现行水电移民政策法规体系的基础上，考虑出台少数民族地区水电移民补偿补助和安置补充条例，以确保当地生态环境和少数民族水电移民的文化安全，确保当地政群关系、民族关系和人地关系和谐。
中国是由西部高原与东部平原两大生态系统、西部少数民族农牧与东部汉族集约农耕两大生计板块组成的统一多民族国家。少数民族人口占中国人口总数虽然不到10%，但民族自治地方面积占国土总面积60%以上。因此，民族事务始终是中国的重要政务。
中国现代化的基础决定了“三农”和少数民族是中国必须长期面对的两大基本社会难题，西部少数民族水电移民则是前述两大难题的交汇点。西部少数民族在生态环境、生计方式、社会组织、宗教信仰、风俗习惯、文化传统、语言文字和地方知识等诸多方面有别于东部居民。他们的定居农耕程度更低，拥有私有财产的内容更少，对周边自然资源和公共资源的依赖程度更高，因而，在生态资源和共同体基础上进行的畜牧、狩猎、采集和礼品交换，在他们家庭收入中所占的比例也更高。社区生活、集体组织、亲属关系、传统习俗、宗教信仰和节日仪式对他们生活的意义更大，由此造成的消费也更多。简言之，他们对生态资源、社会资源和包括宗教信仰在内的文化共同体资源的依赖更强。他们的生态禁忌、民间习俗和传统仪式更多，他们与周边资源和社区共同体的粘连程度更高。他们作为个体户独立创业谋生的能力更弱，需要的扶助更多，民族文化传承责任也更大。因此，西部少数民族水电移民需要国家做出更多物质补偿和制度安排。
当今中国要在民族地区可持续地开发水电资源，要在两个层次上实现创新。一是观念模式创新。少数民族水电移民问题不仅是水电行业自身的技术经济问题，而且还关系到生态和民族文化保护、民族宗教信仰、边疆国防、人权保护、社会和谐、国家长治久安和国家文明形象等问题，可谓牵动全局，影响深远。因此，它需要由国家协调全社会资源，展开全面调查研究，提出综合性政策措施。二是管理体制创新。中国的少数民族政策法规框架定型于计划经济时代并适用于计划经济体制，而水电企业作为中国市场经济的改革先锋，目前已率先深入并将在民族地区长期运行。这种格局虽然在短期内与地方政府和居民的发展追求一致，但是从长远看，国家应尽早出台少数民族地区水电工程移民补偿补助和安置补充条例等相关政策法律，以调节各种利益主体之间的关系，实现库区和谐发展。
在国家倡导科学发展观和构建和谐社会的目标之下，水电行业实现突破和创新的条件已经成熟。各地政府和水电企业在水电移民方面都积累了丰富的地方经验，有了很多创新做法;少数民族维护自身权益和参与移民行动的觉悟已经空前提高;主流社会对于国家通过维护少数民族权益和保护少数民族文化来保护生态和维护可持续发展，已经有了高度的社会共识。党的十七届三中全会对农村土地资源的新决策，为解决少数民族水电移民难题提供了部分答案，唯在少数民族社区文化的可持续发展方面，还需要水电部门做出创新。水电行业在这个时刻针对少数民族水电移民做出创新安排，能让自身、企业和民族地区一起成为中国深化改革的先锋。这样既能确保西部社会和谐，水电开发顺利进行，也能带动当地少数民族经济社会发展，使博弈各方实现共赢，从而为落实科学发展观和构建和谐社会做出行业贡献。
在现有政策法规基础上，增强民族地区水电移民补偿补助和安置力度，既体现保护各民族文化公平传承的精神，又给居民留出经济、社会和文化转型空间
项目组基于上述观察，提出在现有政策法规基础上，增强民族地区水电移民补偿补助和安置力度的五项原则和一项建议：
原则一，在水电项目规划设计中，应像对待城镇、历史文物和珍稀物种一样，慎重地对待少数民族社区，千方百计利用设计技术实现少征地、少移民。
原则二，把恢复家园和保持社区文化，作为移民补偿补助和安置目标。
原则三，增加对少数民族移民建筑和其他物质文化目标的重建补偿，承认搬迁过程和相关仪式成本。
原则四，对少数民族水电移民的环境用益资源和其他隐形收益损失进行补偿。
原则五，坚持民族地区水电移民不分民族平等对待，同一库区的移民个体和社区基础设施执行同一补偿标准。
建议针对少数民族地区水电移民制定补偿补助和安置补充条例，规范民族地区的水电移民工作。为保证少数民族社区文化重建内容不因补偿补助和安置补充条例的局限而遗漏，项目组还建议，配合条例，设立一个以库区为单位、针对移民社区文化重建、以传承群体为资助目标、由移民群体按项目书来申请的民族地区水电移民社区文化保护和发展基金，从而构建一个包括各类现行移民条例、少数民族移民补充条例和保护发展基金在内的民族地区水电移民政策法规体系。
科学发展观视野下的和谐社会有一个金字塔式的理念结构。它的顶端是和谐社会的目标，即人与自然和谐和可持续发展，它的基础是人类现有的科学技术和市场经济。从基础到目标之间要有4个斜面支撑。
第一个斜面支撑是社会的纵向分层和谐，即缩小阶层、贫富、城乡和职业之间的差距。这个问题经过科学社会主义理论和发达国家百余年的经验探索和积累，其方案已经成熟。
第二个是文化的横向分类和谐，即保持多元民族文化、语言文字和宗教信仰的健康平衡生态。多元民族文化跟多样生态环境一样，对于人类应付环境变化和保持可持续发展必不可少。古今中外的经验都证明，只要我们抱着和谐共存的观念来对待民族文化多样性，这一目标就不难实现。
第三个是古今人神和谐，即通过与自然和神明的互惠来传承尊老爱幼、保护自然生态的传统。前现代中国在这方面积聚的资源最为丰富，但经过“五四”到“文革”的洗礼和破坏，加上改革开放以来的长期忽视，国家在这方面的欠账最多，积累的问题最严重，因此需要特别的社会补课。
第四个是国际关系和谐，即阐释和推广中国经验，用于构建和谐世界。
对照上述理念，项目组认为，现行水电移民法规和政策，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等，对于全国水电移民的工作原则、补偿补助和安置标准甚至后期扶持，都有统筹性的规定。现行体系是规范全国水利水电移民工作的指导方针，它具有国家法律和政策的权威性和普遍适用性。西部民族地区应该执行国家现有的水电移民法规和政策，在此基础上，国家应该制定补充条例作为在民族地区实施水电开发和帮助少数民族发展的第二道防线或第二层体系。
由于第二层体系仍不能覆盖民族地区水电移民的所有需求，所以应由国家统一规定，在全国设立以库区为单位的中国少数民族水电移民社区文化保护和发展基金。这笔基金中的80%由各库区按照国家规范自主管理，20%用于实施国家在相关领域的重大研究项目或调配各地的不平衡需求。这层体系作为机动资源，用于弥补法规漏洞，并体现“一库一策”的因地制宜精神。
项目组深信，上述体系能够满足当前实践科学发展观和构建和谐社会的基本需求。在此基础上，根据民族地区地广人稀的特点，国家可以鼓励民族地区库区居民和移民以各自的社区资源或其特定集体，入股本库区的水电开发及其衍生产业和事业，既体现保护各民族文化公平传承的精神，又给居民留出经济、社会和文化转型空间。
(本文节选自《中国少数民族地区水电建设移民安置补偿补助体系研究报告》，作者为该项目负责人)
