代启福

                                           解读民族区域自治法的形式合理性

作者 王涪宁

　　法的形式合理性是与法的实质合理性相对的概念, 它指形式上法的制定与运行必须符合一定的理性原则和社会规律。法的合理性是传统的正义观对法律制度提出的基本要求, 是用理性的思维来考察一项法律制度是否符合正义的内在本质。法的合理性来源于人们现实中行为的目的性及可计算性等合理性因素, 它的评价标准只能是实践, 因为符合形式合理性的法律制度是符合社会生产力发展要求的。从这个角度讲, 法的形式合理性对法提出了内在的和外在的两个方面的要求。

　　我国民族区域自治法的形式合理性, 就是指我国民族区域自治法在形式上应当符合理性的要求和正义的本质。这里所说的民族区域自治法是广义上的民族区域自治法, 它包括《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》) 以及其配套性法规。民族区域自治是我国宪法规定的一项基本的政治制度, 是被实践证明的解决我国民族问题的正确的制度。它在维护国家统一, 保障少数民族的平等权利和自治权利, 促进各民族共同繁荣等方面发挥了积极的作用。但从法的形式合理性的角度讲, 我国目前施行的民族区域自治法存在着一定的缺陷, 并没有充分、有效地发挥作用。

一、《民族区域自治法》不符合法的形式合理性的内在要求

　　首先提出法的形式合理性思维的是马克斯•韦伯, 他认为: “法律是‘形式的’, 是指在实体和程序两个方面只有具有确凿的一般性质的事实才被加以考虑。这种形式主义又可以分为两种。具有像感觉资料那样能被感知到的有形性, 才可能是法律与之有关事物的特征。这种坚持事实外部特征的做法, 譬如用特定词语表达, 在文件上签署姓名, 表示固定意义的特殊象征性行为, 都体现了极其严格的法律形式主义。另一种类型的形式主义法律表现为通过从逻辑上分析意义来揭示与法律相关事实的特征, 以及被明确界定的法律概念是以高度抽象的法规形式构成和应用的。”而我国学者卓泽渊则认为法的形式理性包括: “法的制定理性化、法律分类的理性化和法的结构的理性化”三个方面。还有的学者认为, 形式合理性的法律具有统一的确定的产生方式, 具有统一的确定的内容, 还具有统一的专门的实施人员。从以上学者的观点中, 不难概括出法的形式合理性的内在要求, 就是法律应当具有体系上的统一性、价值取向上的正义性、法律规则上的完整性。考察我国民族区域自治法是否符合法的形式合理性的要求也应当从这三个方面入手。

(一) 《民族区域自治法》的体系统一性

　　考察广义的民族区域自治法的体系,“一是以《民族区域自治法》及其《实施细则》、《自治条例》、《单行条例》、《变通规定》、《补充规定》等专门的民族法规为其体系的基础; 二是以宪法和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构; 三是以凡涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。”法理学意义上的民族区域自治法的三个组成部分是有机统一的整体, 缺少其中的任何一个部分都是不完整的。法的形式合理性主要判断标准包含以下两方面: (1) 从立法网络上讲, 立法主体应具有体系性, 立法内容应具有广泛性; (2) 从法的效力上讲, 法律效力应具有至上性。

　　按这两个标准评价我国的民族区域自治法, 可以看出:
　　第一, 我国目前施行的民族区域自治法存在着体系不健全的问题。例如我国《民族区域自治法》第19 条明确规定: “民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点, 制定自治条例和单行条例。”但《民族区域自治法》颁布二十多年来, 我国的五大自治区至今仍然没有制定出自己的自治条例。另外, 大量散居的少数民族尽管并不是居住在民族自治地方的地域范围之内, 但从立法者的本意来考察, 散居少数民族的权益保障也应当归入到民族区域自治的制度范围之内, 而我国的《散居少数民族权益保障法》已经几易其稿, 迟迟不能出台, 这都是我国民族区域自治法体系不完整的重要表现。

　　另一方面, 我国的《民族区域自治法》存在大量原则性的规定, 实践上的可执行性不强。按照我国其他部门法的通行做法, 一般会在部门基本法典下颁布具体的实施细则及其配套性规定。以刑法为例, 我国全国人大常委会自刑法典颁布之日起就陆续通过了多项规范性法律文件, 并辅之以最高人民法院、最高人民检察院及公安部等部委联合通过的多个司法解释, 使我国的刑事法律形成了一个规范有序的部门法体系。而没有具体法规保障其实施的《民族区域自治法》只能被人们喻为一部很好的“慰问信”。民族区域自治法体系的不健全在根本上违背了法治的精神。从法律规范的角度讲, 法律可以被看作是一种包含着主权者普遍性的命令和确定性的禁止的规则, 这种规则必须具有统一效力及可执行力。符合法的合理性要求的法律同时也是与社会的物质生产方式相适应的。一项偏离社会物质生产方式的法律制度, 在实践中难以为人们贯彻执行, 这就是目前我国的民族区域自治制度不能充分发挥其效力的首要性的原因。

　　第二, 我国目前施行的《民族区域自治法》存在着普遍约束力的问题。合理性几千年来的发展揭示了一项亘古不变的真理———法律应当具有至上性效力。法的至上性包含两个方面的意思: 一是法律具有最高的预设和裁决效力, 它是一国范围内最高的行为指导规范; 二是法律具有普遍性的效力, 在一国的地域范围内具有普遍适用性。尽管理论上的民族区域自治法在全国的范围内具有不可违背的效力, 但实际上它只能规制建立少数民族自治地方的地域。我国民族区域自治法必须照顾到各个民族的具体特点, 因而难以在形式上取得完全的一致。因为它在执行中涉及法的普遍性和灵活性的问题, 这就更需要国家权力机关做好这项法律制度在整体上的统一性和协调性工作。在伦理、习俗等传统在少数民族地区仍然占有重要地位的情况下, 五大自治区必须尽快制定符合本地区实际情况的自治条例, 协助和配合《民族区域自治法》在本地区里的全面实施。

(二) 《民族区域自治法》的价值取向正义性考察

　　法的形式合理性促使人们从法的价值取向的角度去研究具体问题。法的价值是指法律产生、发展和变化对主体需要的满足程度。评价一项法律制度价值的标准, 就是看这项法律制度是否符合正义的要求。作为一种社会观念和精神而存在的正义在社会生活中一直主导着法律的发展, 因为“正义是社会制度的首要价值, 正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论, 无论多么精致和简洁, 只要它不真实, 就必须加以拒绝或修正。同样, 法律和制度, 不管它们如何有效率和有条理, 只要它们不正义, 就必须加以改造或废除。” 正义对法律的评价包括实体正义和程序正义两方面, 符合这两个条件的法律一般被认为是合理的。

　　第一, 民族区域自治法的实体正义。民族区域自治法的实体正义是指该法律制度的目的应当在于维护民族团结, 保障少数民族人民的权利并促进民族繁荣。“共同的福利”是正义追求的终极目标。在民族区域自治法的框架下, 我们可以把“共同福利”理解为各民族共同繁荣。我国改革开放以来, 东部沿海地区和中西部民族地区的经济差距明显拉大。 1978 年～1997 年, 在全国GDP 中所占的比重, 东部地区从52 %上升到61. 4 % ,西部地区则从17 %下降到14. 8 %。人均GDP 差距也逐渐拉大。1997 年,全国人均GDP 为6392 元,西部仅为4009 元,相当于全国平均水平的62. 7 %。我国目前的贫困人口也主要集中在西部民族地区。1998 年,青海、宁夏、甘肃、新疆的贫困发生率分别为14. 0 %、12. 6 %、 8. 9 %、6. 6 %, 大大高于全国4. 6 %的平均水平。排除掉历史的因素, 可以看出, 建国 55 年以来, 我国民族地区的生活水平相对来讲提高幅度不大, 没有跟上我国经济发展的步伐。在当前国家提出西部大开发总体战略的情况下, 探求西部民族地区贫困化的深层次原因是非常必要的。

　　解决我国目前民族问题的关键在于经济自主权。笔者认为, 如果没有法律的预设及有效实施的保障, 少数民族的经济繁荣就无从谈起。民族问题的核心就是各民族的共同繁荣问题。邓小平同志说过: “实行民族区域自治, 不把经济搞好, 那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到好处, 一系列的经济问题不解决, 就会出乱子。”纵观我国目前施行的《民族区域自治法》, 尽管涉及经济问题的条文有十几条, 但其规定大多为原则性的, 状语也多为“支持”、“帮助”和“扶助”。此外, 在民族自治地方颁布的自治条例及单行条例中也沿用了《民族区域自治法》的做法, 并没有规定具体的实施措施。这就使得国家虽然把经济自主权问题看作是解决民族问题的关键, 但在实践中很难实际落实。法的形式合理性要求具体到我国民族区域自治法上, 就是在坚持国家统一和四项基本原则的前提下, 详细规定自治地方的政治自治权、经济自主权, 并应当规定具体的实施措施, 把少数民族地区的各项权利落到实处。

　　第二, 民族区域自治法的程序正义。民族区域自治法的程序正义是指我国民族区域自治制度必须在一定的程序规制下运行。谈到程序, 人们一般会想到刑事诉讼法、民事诉讼法或行政诉讼法这几部法律规定的诉讼程序, 但“程序”并非仅仅指某项程序性的法律。程序的实质在于排除法律作用过程中的自由裁量行为, 保证法律全面而准确地实现社会正义的目标。

　　法律制度对社会产生影响或发生作用总是按照一定规则的, 例如一件民事纠纷, 在民法介入该纠纷之前, 首先必须由民事法律关系的当事人提起民事诉讼, 然后法官根据事实和民法的规定对这件纠纷作出相应的裁决。作为公法基本法的民族区域自治法发挥作用的过程也必须按法的形式合理性的要求来运行。程序正义的内涵包括: (1) 它的最终目的是为了实现实体正义; (2) 诉讼过程中诉讼主体的权利必须得到切实保障; (3) 法律责任制度之必要。我国民族区域自治制度还远没有达到这个目标。法律的目的就在于“定纷止争”。就目前我国民族区域自治法实施的情况来看, 存在大量的违法的现象, 纠正这些违法行为仅靠行政手段是不够的, 所以设立民族区域自治法的程序性规定是非常必要的。

　(三) 《民族区域自治法》的规则完整性

　　考察由国家通过语言文字等方式表述的、规定权利和义务的一种强制性的行为规范叫做法律规则, 它的表现形式是法律形式合理性的载体。国内学者对于法律规则的构成有“三要素”、“两要素”和“四要素”之争, 但不管哪种理论, 都认为法律规则应当包括制裁或法律后果部分。法律关系主体的行为违反了该法律的规定, 就应当承担由此产生的后果。法的形式合理性要求法律规则应具有完整性及预测性的特征, 它的几个组成部分是不可分割的。从某种程度上甚至可以说, 法律是针对违反义务的行为而制定的。因为如果没有违反义务的行为存在, 法律就没有必要了, 只要有道德、习惯来调整就可以了。同时, 法律规则的非完整性也与法治精神相违背。法治要求做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。法律规则的非完整性不仅使“有法可依”成为空中楼阁, 更使“违法必究”无法落实。

　　我国民族区域自治法法律规则目前就存在这方面的问题, 多数规则没有规定制裁部分。这不仅给具体机关在实施《民族区域自治法》时带来了巨大的困难, 而且也造成了法律规则预测功能的缺失。人们对法的预测功能一直有较高的评价, 认为它是一种避免冲突的政治艺术。因为“甚至最细微最专门的规范也不是仅用于解决冲突, 而是在一切可能的场合用之于避免争议。这就解释了人们为什么要尽可能力求精确、适当地指定规则以减少有关各自权利和义务的不确定性。”

二、《民族区域自治法》不符合法的形式合理性的外在要求

　　立法语言是立法主体按照一定的规则表述立法意图、设定法的规范、形成规范性文件的一种专门语言文字, 是一定的意志或利益得以表现为成文法或法的规范的专门载体。立法的语言是体现立法者意图和国家意志的基本工具, 法的形式合理性要求立法语言尽量避免晦涩难懂。民族区域自治法的立法语言应当具备立法语言的共性, 主要体现在以下三点: (1) 法律语言的明确性; (2) 法律语言的严谨性; (3) 法律语言的专门性、专业性。

(一) 《民族区域自治法》的语言明确性考察

　　法律用语明确性的要求就是法律用词应当准确, 定义、概念等基本规范不存在模糊和歧义。用词准确是说在特定的语言环境下应当选择最恰当的词和用语。法律对权利和义务的界定是靠语言表达的, 法国著名结构主义语言学家和符号学家格雷马斯的符号法学甚至把语言当作法律性质的中心。法律语言明确性的对立面就是所谓的弹性规范。弹性规范是一种模糊笼统的法律规范, 而用语模糊是法律语言的大忌。现实生活纷繁复杂, 考虑到适法者运用法律时的具体情况, 立法者允许适法者享有一定的自由裁量权, 但这种裁量权是在法律已经对权利和义务作出了明确规定的前提下才能享有。

　　《民族区域自治法》在一定程度可以被看作是一部授权性法律规范性文件。它将制定本自治地方的经济、文教、卫生等具体实施办法的权利部分下放给自治地方, 允许适法者享有大量的自由裁量权。例如《民族区域自治法》第73 条规定: “国务院及其有关部门应当在职权范围内, 为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况, 制定实施本法的具体办法。”国家将制定实施细则的权力一分为二, 一部分给了国务院, 一部分给了自治地方。国家这种违反常规的做法在很大程度上是受《民族区域自治法》中的弹性规范所限。采用一定的弹性立法手段是无可厚非的, 但在《民族区域自治法》中大量使用弹性规定则是不适当的, 授予适法者自由裁量权的同时就可能面对该权利被滥用的后果。在目前我国法治条件、人文环境总体层次较低的情况下, 这种做法的科学性、合理性和可行性值得商榷。

(二) 《民族区域自治法》的语言严谨性考察

　　立法语言必须具有严谨的风格, 这是由法的庄重和严肃的特性所决定的。立法语言的严谨性是比立法用语明确性更高层次的立法标准, 它要求立法时应当做到: (1) 法规的表述必须使用肯定的用语。(2) 法规的表述必须使用统一、规范的用语。统一、规范的意思就是说法律用语不仅在同一个规范性文件中做到协调一致, 而且也应当与其他法律规范相协调。(3) 法规的表述必须具有内在的逻辑性。这是法律严谨性的生命力所在。

　《民族区域自治法》第62 条规定: “随着国民经济的发展和财政收入的增长, 上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。”该条的规定给民族自治地方的资金投入规划了一个美好的蓝图, 但实际上它存在一个预先设定的前提———随着国民经济的发展和财政收入的增长。我国现在的财政收入同过去相比是有明显增长, 但国家同时也背负着巨大的财政赤字。这种不讲求实际的许诺明显违背了语言的严谨性要求。又如《民族区域自治法》第71 条规定: “国家加大对民族自治地方的教育投入, 并采用特殊措施, 帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业, 提高各民族人民的科学文化水平。” 并且该条的第二、第三和第四款具体规定了“特殊措施”, 但这种列举式规定的缺陷, 就是不能概括所有合理的情况。自治机关在执行时是仅限于采取法律列举的这三款规定的方法呢, 还是可以突破创新? 由此可见, 法律语言的不严谨就给具体操作者带来了极大的困难。

(三) 《民族区域自治法》的语言专门性考察

　　法律语言的专门性和专业性是不同的用词方式。专门用词是说在某个特定法律规范中出现的词语, 是法律内部的比较; 而专业用词则是从法律和非法律的角度来比较的。每个法律部门都有各自的专用语言, 这些专门语言的代表性使我们在见到它们的时候就知道这些用语是属于哪些法律部门的, 描述的是哪方面的问题。例如《刑法》第236 条第二款 “奸淫不满十四周岁的幼女的, 以强奸论, 从重处罚”和第155 条“下列行为, 以走私罪论处, 依照本节的有关规定处罚”中的“论”和“论处”; 又如《行政处罚法》第9 条: “公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请; 但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”中的“行政复议”等字词。这些专门用语的出现不仅极大地丰富了我国的部门法律语言, 而且形象地描述出了该法律部门的特点。

　　《民族区域自治法》中的“帮助”、“指导”、“扶助”等特殊用语, 则成为我国民族立法中一道独特的风景线。例如《民族区域自治法》第56 条第三款规定: “国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化, 大力推广实用技术和有条件发展的高新技术, 积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。”这些动词体现了国家及上级机关对民族地方的经济、文化等事业的重视程度及扶持的力度, 但这些专门语言并非民族区域自治法的专门用语, 充其量只不过是些专业词语罢了。法的形式合理性只是分析问题的一个工具, 是研究问题的切入点。

　　通过对法的形式合理性内在和外在两个方面的要求对我国民族区域自治制度进行分析, 可以看出, 我国的民族区域自治制度在发挥巨大的作用的同时确实存在缺陷, 不符合法的合理性的要求和正义的目标。在西部大开发的背景下, 如何根据法的形式合理性的要求进一步完善民族区域自治法, 使之与少数民族地区的具体情况衔接, 成为当前一个迫切需要研究与解决的问题。

　　来源： 西北民族研究
文章出处：中国民族报