少数民族人口“东南飞” 稳定成珠三角管理难题
[ 来源：瞭望新闻周刊 | 发布日期：2010-12-13 王攀、宋常青
珠三角外来少数民族流动人口迅猛增长，力保和谐、稳定，成为流入地党委、政府的头等大事之一
56个民族，已齐聚广东一省。据当地统计，目前在广东经商、务工的少数民族流动人口近200万，主要分布在珠三角地区，成为全国输入少数民族人口最多的区域。尤其在近年“用工难”背景下，江西、湖南等传统劳务输出大省脚步放缓，而出自少数民族聚居区的流动人口不减反增。
从世居之地来到这千里甚至万里之外的新地域，就像穿越时代一样，投入不同经济、社会、文化环境中，显然不是一个简单的过程。据本刊记者今年在珠三角多个城市的专项调研，有的人逐步扎根下来，有的人则仍飘移不定。有的人给这些城市带来了新的活力，有的人则给管理领域出了前所未有的难题。
城市与其新来者往往都会面临互相适应的过程。不过，根据往鉴，如果随意贴上民族的标签，把涉及少数民族因素的一切问题都往民族问题上靠的话，很可能导致简单问题复杂化，一般问题特殊化，局部问题扩大化。这是足为警惕的。
但民族身份事实上又不能回避。城市管理中涉及少数民族人员时，政策性非常强，如何有针对性地提供公共服务和社会管理措施，考验着政府的智慧。此间需要分清法律、政策与维稳任务的边界，避免游走其间，无所适从，以致遗患难尽。
由于种种历史与现实的原因，少数民族在一些具体问题上还享受特殊政策，但它们已经法定化，纳入这个国家的制度体系之中。而从更一般的意义上说，少数民族人员同样是这个国家的普通公民，并非“特殊公民”。举凡公民，总是集权利与义务于一身。
心安之处即家乡，愿流动的人，有一颗安定的心。
是为前记。
(文/汤耀国)
“东流”大潮
清真拉面在广东东莞颇受欢迎。2005年，东莞市由青海、新疆等地回族、维吾尔族群众开设的拉面店还只有600多家，现在增长到1200多家，翻了一番。
东莞市民族宗教事务局局长张灿炎对《瞭望》新闻周刊记者介绍，东莞在改革开放之初没有少数民族人口，2000年第五次人口普查时，全市已有18万外来少数民族人口，而现在已经有52个少数民族、25万多人，其中常住人口只有5000多人，绝大多数为外来流动人口。
据佛山市民族工作部门统计，该市少数民族人口从2005年的20万人增长到当下的接近30万人，绝大部分也是外来人员。
同样，深圳、惠州等珠三角城市近年来外来少数民族流动人口均迅猛增长。广东全省经商、务工的少数民族流动人口近200万。
对拉面店这样的服务业剧增，张灿炎分析，一方面是有市场需求，另一方面，青海等部分地区实行退耕还林、退耕还草等政策，很多少数民族群众获得了一笔“启动资金”，再加上部分县、市采取鼓励本地富余劳动力外出就业的政策，客观上推动了少数民族“东流”大潮持续不断，这种趋势还在加强之中。
而在外来务工这方面，往年增势不仅延续下来，近年珠三角的“用工难”更是助推了这一趋势。
惠州市格林精密电子有限公司有2000多名员工，其中420人是少数民族。公司负责人告诉本刊记者，2009年以来，由于传统的务工大省江西、湖南等地外出劳动力增长放缓甚至减少，珠三角很多劳动密集型企业都把目光投向了贵州、云南、四川西部等西部地区，这些地区往往又是少数民族聚居区，因此越来越多的少数民族群众被招揽进东部劳动密集型企业。
流动的和扎根的
到东莞一家鞋厂打工后，来自新疆疏附县的维吾尔族姑娘依尔提古丽•玉素甫月收入有1700元左右，这相当于原本全家半年的收入。她每个月都要汇800元回家供两个姐妹读高中。
在惠州一家电子元器件厂工作的大凉山彝族青年胡日槎则每个月可汇1500元回家，以供父母和妹妹生活、求学。
经商者的收入更高一些。张灿炎介绍，根据调查，一千多家清真拉面店中，有90%是盈利的，每间店年收入8万到10万元不等。
同是“东南飞”，来的方式并不一样。
在东莞，有近千名维吾尔族群众通过新疆有关区县劳动部门组织集体过来打工。到水果旺季，又有1500多人自发前来贩卖葡萄干、哈密瓜等。
在惠州，既有通过劳务中介机构，以市场方式组织云南、四川彝族群众过来就业的，也有从贵州、湖南等地自发流入的土家族、苗族、布依族群众。
由于从事季节性工作、受用工需求变化影响大、不容易适应城市生活等因素，部分少数民族群众流动性很大。深圳市民族宗教事务局副局长姚任说，在深圳有的出租屋里，“上个月有20个人，这个月一看虽然还是20个人，但全换了。”
据本刊记者调研，因受教育程度及生活习惯所限，珠三角少数民族流动人口就业整体上以劳动密集型企业、城市小餐饮服务和流动摊贩为主，就业和居住容易受到经济形势变化冲击。
今年5月，有100多名新疆疏附县维吾尔族群众在劳务中介机构组织下前往佛山求职，但因为信息了解不充分，到达后才发现企业调整生产计划无法接纳，最终一部分返回新疆，一部分再辗转前往珠三角其他城市就业。
与候鸟一般的流动人口不一样，在佛山开了6年拉面馆的青海化隆回族自治县回族店主马万军说，他不仅准备一家3口在佛山扎根下来，还计划帮助妹夫一家3口也留在佛山生活，“据我所知，还有很多人也想留下来。我认为现在不少人回老家就是为了盖房子，盖完了他们大部分还会回到东部沿海就业的。”
在东莞一家鞋厂务工的19岁维吾尔族姑娘古热努尔•买买提也说，她先后前往天津、广东打工，“每次回去都还是想再出来，愿意在东部生活。”
绿色通道
本刊记者调研发现，处在少数民族“东流”潮中，尤其在韶关“6•26”事件和新疆“7•5”事件之后，力保和谐、稳定，成为流入地党委、政府的头等大事之一，为做好城市少数民族流动人口服务和管理，流入地投入了大量的人力、物力和财力。
东莞的清真拉面馆就受到特殊照顾，当地民族宗教部门联系协调工商、环保、消防和卫生等相关部门，主动上门为之提供咨询和服务;在办证时专门设立绿色通道，使少数民族店主能够尽早办妥工商执照等必要手续。
深圳明确只要办理了居住证、计划生育证和房屋租赁手续等的少数民族流动人员的子女，都有资格就读公办学校。从去年开始，深圳还实行了少数民族中考生降低10分的录取政策，95名非深圳户籍少数民族学生全部纳入了政策照顾范围。
广州市海珠区瑞宝街在全部19个社区居委会设立了少数民族事务联络点，随时为少数民族群众提供服务。瑞宝街道办主任陈跃山说，瑞宝少数民族工作有三个“优”：在法律政策许可范围内，为辖区少数民族优先提供服务，提供优质服务，并尽可能优惠。
近两年来，广东省民族宗教事务委员会建立了珠三角城市民族工作联席会议制度，形成了横向互动、上下联动的局面，以筑牢维稳工作防线，促进民族团结和社会稳定。
一些城市也积极加强部门配合，建立健全民族关系协调管理机制。姚任介绍，深圳市成立了由政法、公安、安全、城管、民族宗教等部门组成的协调处理民族关系快速反应机制，明确了各部门职责，相互密切协作，对不稳定因素实行定期报告、重大问题随时报告以及责任追究制度，力争将问题解决在基层，解决在萌芽状态。
输出输入地对接则是另一种探索。佛山市民族宗教事务局副局长张冠锋介绍，佛山已与青海海东，新疆乌鲁木齐、哈密等地建立相互联系机制，加强输出地和输入地政府工作协调，还着手建立流入地民族工作部门和流出地政府驻当地办事处的工作合作机制。
“一扫把都能扫出全国
关注的大事”
尽管有前述举措，随着少数民族流动人口持续增加，矛盾仍然难免。
调研中，本刊记者多次听到当地干部介绍，一些少数民族流动人口之间、少数民族和汉族群众之间，扫地不小心碰到之类的小问题都能引发矛盾。有干部担心，“一扫把都能扫出全国关注的大事。”
广东省民族宗教委员会民族工作处有关人士介绍说，仅今年一季度，广东全省范围内发生的涉及少数民族因素的矛盾纠纷和突发事件同比增长不少。
姚任表示，深圳是全国少数民族流入人口最多的城市之一，也是少数民族工作大市，当前每年处理的涉及民族因素的各类矛盾纠纷总量居高不下，“处理突发事件成为工作常态。”
有关人士对本刊记者分析，一方面，有些少数民族群众受教育程度低、法律意识淡薄，不适应城市生活和城市管理;另一方面，当地群众对外来少数民族往往也不够了解，文化背景、生活习惯、宗教信仰不同，客观上使得涉民族因素的突发事件增多。
姚任说，还有些少数民族流动人口刚刚进城，与当地市场经济意识存在巨大落差，轻信口头承诺，不注重合同文书，缺乏自我保护意识。在经济活动中一旦上当受骗，由于没有文字证据，往往处于被动境地。遇到这种情况，有时从纠缠不清逐渐演变成打架斗殴甚至群体性事件。
最令当地干群担忧的是，有的少数民族流动人口出于个人利益诉求，倾向于借少数民族身份、威胁挑起群体性事件来施压。
据流入地政府介绍，除一般纠纷出现“漫天要价”情况外，有个别少数民族群众在遇到意外伤害、死亡乃至吸毒致死等问题时，更可能选择集体上访等形式，以至把一般的民事纠纷、治安、刑事案件演变成涉及民族关系的群体性事件。
新疆大学和兰州大学合办的西北少数民族研究中心副主任徐黎丽认为，绝大多数少数民族群众进城，生存和发展是主要目的。但有些人因为谋生技能单一、维权能力不足和法制意识不强，在个人利益受损害时，往往愿意以抱团的形式，向政府施压来主张自身合法或非法利益。
依法的“阵痛”
本刊记者在调研中了解到，珠三角城市中相当一部分是改革开放后新兴的移民工业城市，缺乏民族工作历史和传统。如今面对少数民族流动人口急剧增多、涉及民族矛盾纠纷多发的现实，当地基层民族工作队伍已显得相对薄弱。
以拥有75万少数民族人口的深圳为例，市、区两级民族工作部门专职人员合计不到30人，各街道办事处则均无专职人员。
张灿炎也介绍，东莞市级民族宗教事务部门只有10人，要面对32个镇、街，人手少、任务重的矛盾十分突出。而到了镇、街道一级，有关部门一般只有3到5个人，更显得捉襟见肘，非常被动。
在少数的人员配备中，熟悉民族宗教事务的干部更是相对较少，一些干部表示自己是在“摸着石头过河”，生怕处置不慎引发不稳定事件。其中有干部表示希望依法办事，但在实际工作中，这一愿望有时因当事人不顾法律规定而难以实现，这使得他们“非常矛盾”。
徐黎丽担心，如果变通办法乃至突破法律、政策边界为稳定“埋单”，反倒会助长某些贪欲。
姚任也表示，处置问题时，如果突破法律政策，遗患无穷，将来还是会“闹”;严格依法依规管理，最多还是“闹”，但这是法治意识提升过程中的“阵痛”。
此外，由于个别恶性事件，当前已出现不同群体之间存在隔阂的苗头。如有少数当地群众不敢将房屋出租给少数民族人员，有少数企业不敢招收少数民族员工，一些少数民族流动人口自身也感到难“合群”。当地已对此状况进行艰难的弥补，有基层干部担心，如果在处置问题时对当事人有所偏袒，又会引发另一方当事人更多不满，造成更大隔阂。
鉴于法治意识淡薄成为当前少数民族流动人口进城之后发生纠纷的一个显性因素，多位基层干部和专家学者认为，长期来看，只有提升法律意识，树立法治权威，才能达到有效管理。
姚任说，在遇到涉及少数民族流动人口的问题时，首先应区分其性质，不能先入为主地把普通问题民族化，把简单问题复杂化，在处置涉及少数民族流动人口问题时不主动“贴标签”、“戴帽子”，是什么问题就按什么问题解决。
还有专家认为，个别少数民族流动人口借民族说事，是一种自我保护的办法，解决这一问题，需要一个更加完善的利益诉求表达渠道，使合理、合法诉求能够尽快得到满足，挤压极端行为出现的空间。
维护“软边疆”
汪洋主政广东后第一次调研就选择在民族地区，并在省委常委会研究民族工作时指出，广东民族工作的重点是做好对200万外来少数民族群众的教育、服务和管理。
在广东省民族宗教事务委员会主任陈绿平看来，我国当前民族工作总体已经呈东部沿海城市和西部民族地区相关联、城市民族工作和少数民族聚居地区民族工作相关联的特殊态势，能否正确处理民族问题、切实做好民族工作特别是城市民族工作，已经成为衡量各级党政组织领导水平的重要标志。
有关专家也表示，继农民工之后，少数民族人口从西部地区向东部沿海流动，正在逐渐形成又一次大规模的移民潮，而珠三角作为这波移民潮首当其冲的区域，其工作模式的探索和经验的积累，对于全国其他地区建立城市民族工作长效机制具有重要意义。
本刊记者获悉，广东即将在全国率先以省委、省政府名义出台关于进一步做好城市民族工作的政策措施。
陈绿平认为，新形势、新挑战要求城市民族工作实现相应转变：从以往应对性的管理向建立长期有效化解突发事件和矛盾纠纷机制转变;针对少数民族流动人口增多带来新的经济社会利益诉求，从单纯“排忧解难”向推动群众融入城市生活、实现共同发展转变;针对少数民族群众和所在城市“互不适应”的情况出发，从单纯重服务、重教育向重引导、求凝聚转变，通过切实解决少数民族流动人口最关心、最现实、最迫切的困难与问题，实现民族团结和社会稳定。
他表示，建立健全有关长效工作机制的重点在于：加强对新时期城市民族工作中新情况、新特点的研究和政策指导;建立能够满足少数民族流动人口对城市公共服务需求的社会化管理机制和社区管理机制;在全国范围内探讨建立更积极有效的输出地和输入地工作协调机制;建立矛盾纠纷排查机制，依法办事，同时照顾好少数民族的特殊性，切实维护外来少数民族群众的合法权益;建立落实民族政策的督查机制以及党政机关和领导干部考核机制，强化责任。
姚任说，目前我国一些相应的民族工作法律、政策已明显滞后，应对出现的新情况、新问题给予明确的界定，当务之急就是加快修订出台1993年颁布的《城市民族工作条例》等法规。
张灿炎建议，国家有关部门对地方民族工作机构、人员配置、财政支持、民族社团建设、少数民族子女接受义务教育、少数民族流动人口就业培训及社会保障等内容予以明确规定和规范性指导。
为加快专业化干部队伍建设，广东省民族宗教研究院院长马建钊建议，非民族地区按适当比例招收少数民族人才充实到民族宗教事务部门，同时强化培训工作，并充分发挥民族宗教界人士的作用，在内地构筑起维护祖国统一、社会稳定、民族和谐的“软边疆”。
