西班牙：在民族自治与国家统一之间求得平衡
□ 肖晞 杨晨曦
民主改革之后的西班牙，建立起了自治政体和少数民族区域自治制度。同所有的多民族国家一样，在建立起了一定的解决民族问题的政治制度之后，西班牙也试图在其制度框架内解决民族问题。就是要巩固统一的西班牙国家，实现西班牙各民族平等的联合，同时保障历史上形成的各民族、各地区的宪法权利，在民族自治权利与国家统一、民族共治之间求得动态平衡。
现代国家体制下的民族自治，最终指向统一的“国族认同”
在现代民族国家的语境中，政治制度的设计是以民主政治为宪法基调，限制政府权力，保障公民的平等与自由。这就意味着统一的多民族国家要在统一国家内，逐步建立起各个民族对统一的“国族”的认同与效忠，实现各民族平等的联合。民主政治的内核在于公民的平等，这就在逻辑上涵盖了不同公民群体之间的政治平等，不同民族之间的平等自然也在其中。限制政府权力在本质上是民主政治所涵盖的内容，民主意味着政府权力来源于公民的授权，这种授权的有限性决定了政府权力的限定性。这种制度设计关注的是每一个公民个体，将每个公民——不论其民族、信仰、性别、职业等——同等地置于宪法所赋予的权利义务范畴之内，实现每个公民的平等与自由。
不难看出，现代政治体制下的民族自治逻辑包括了两方面内容：首先是统一的国家，以及国内不同族别的公民个体对统一国家的效忠;其次是分异的民族，以及通过自治制度对少数民族宪法权利的保障。现代国家政治体制下的民族自治，其最终目的在于突破狭隘的民族认同观念，突破对“自治权”的偏执强调，防止分离，在民族自治与各民族对统一国家的共治之间求得平衡，实现各民族平等的联合，最终指向统一的“国族认同”。尽管由于西班牙悠久的地区民族主义传统，其自治制度建立以来出现了偏执于少数民族自治权利而相对忽视实现民族融和、民族联合的现象，出现了在宪法框架内少数民族自治权利不断增长，却未能有效消解分离主义情绪的情况，但是西班牙民族自治制度大体上仍是向着上述两个方面延伸了轨迹，在一定程度上达成了民族自治的最终目的。
宪法强调了国家的统一性，在此基础之上的“国族认同”具有深厚的文化内涵
根据西班牙1978年宪法，西班牙国家的领土被划分成17个自治共同体。其中，巴斯克、加泰罗尼亚、加利西亚是明显的少数民族聚居地方，其他14个自治区则是西班牙历史上的王国领土。宪法承认了西班牙历史上形成的各个民族、地区，承认了西班牙境内不同的群体，但首先强调的是国家的统一性。第一，自治共同体必须遵守宪法，以维护西班牙国民(nation)牢不可破的团结和全体西班牙人共有的祖国不可分割。第二，西班牙的各个“自治共同体”的组成就是多民族的，它以地区而非民族为自治单位。在这种情况下，如果说各个自治共同体相对于国家中央政权有某些自治权的话，各个自治共同体内部的各民族却是对该自治共同体进行共治的。第三，所谓自治，只不过是国家通过严格的法律规定，把部分国家职权授予地方政权机关代为行使，而地方政权机关也是一级国家政权机关。第四，国家不直接组织地方政府，但选举产生的地方长官必须经过国家任命。第五，中央在自治地方派驻代表，监督其遵守宪法。国家有权采取一切措施纠正和制止自治共同体破坏国家统一的行为。第六，国家整体利益在自治地方必须首先得到保证，包括国家对国防、外交、货币、海关、税收、通信、交通、社会保障的全部或部分控制。第七，国家的法规，各自治共同体都必须执行;自治共同体的法律，必须经国会通过;自治共同体的立法权是国会授予的，国会对自治共同体的法规实行控制措施。第八，国家建立补偿基金，对各自治共同体的财政实行平衡政策。第九，自治共同体的政府实行政党政治的民主选举原则，任何政党都有竞选自治共同体主席及胜选后组建政府的权利。第十，自治共同体在国会的参议院(领土代表院)拥有议员席位。第十一，自治共同体不得限制公民的自由移入和移出。第十二，国家对自治共同体实行垂直领导，各自治共同体之间不得进行联盟。
上述宪法规范显然不是为了承认或加强少数民族地区的自治权利，而是要巩固国家的统一，建立国家的同一性。这里需要明确的是这种同一性的基础。对公民个人的承认，将会培育出一种公民意识，并以此建立起公民对统一国家的效忠，以对国家的认同消解狭隘的对本民族的认同。对于主体民族或是少数民族来说，都是如此。
但是，将政治国家作为公民的认同中心依然存在着一个问题，即政治认同本身缺乏文化内涵，难以融合统一国家内不同民族之间体现在不同文化方面的分异的心理。因此，民族自治制度必须将认同引向“国族”，在统一国家内实现各民族经济生活、政治认同的不断联合，进而实现各民族文化的不断融合。同很多多民族国家一样，西班牙统一的“国族认同”来自国内各民族、各地区人民历史上长期的共同经济、文化、政治生活。统一的西班牙王朝来自早期伊比利亚半岛各族居民共同反抗外族统治的“光复运动”，经过了长期的统一西班牙王朝的政治生活之后，统一的现代西班牙国家奠基，并最终形成于延绵于整个19世纪直到20世纪初的资产阶级革命。长期共同经济、政治和文化生活的历史锻造了现代西班牙民族。民主改革后形成的西班牙宪政体制也必然首先承认并巩固统一的西班牙民族的文化，如强化卡斯蒂利亚语的主体地位等。这就使得西班牙“国族认同”具有了深厚的文化内涵。
在权力配置中尊重少数民族文化、传统等民族特性
当然，任何权力配置都必然需要两个或两个以上的权力主体。在多民族国家中，仅仅强调统一国家的权力是偏执的，应同时尊重少数民族文化、传统等民族特性。民族认同总是强调一个民族应当有不受干涉的处置其民族内部事务的权利。西班牙民主改革后建立起的自治政体，赋予少数民族自治地方多种权利，包括统一安排本区规划，铺设本区的铁路、公路，发展本区的交通业，管辖本区内的港口、飞机场，开发利用林地，规划水利建设，发展渔业;根据国家统一的经济规划，发展本区的农业、畜牧业和手工业，发展和保护地区内的贸易，保护本区的名胜古迹和其他重要历史文化遗产，发展区内体育、文化、教育、救济、卫生等社会事业，在宪法和自治组织法范围内协调地方警察执法等22种权限。自治权限可在自治章程生效5年后，在宪法框架内适当扩大。自治区内的高级法院是本区最高审判机关，其司法活动遵循自主、独立原则。一般案件的终审也在本地区法院完成。在配合国家财政的前提下，为发展本区经济，自治区享有金融财政的自主权。
西班牙的巴斯克、加泰罗尼亚、加利西亚3个民族自治地方在很多方面享有其他自治区所没有的特权。首先，它们在保护、使用和发展本民族的语言、文化方面享有特权。在这3个自治区，民族语言与西班牙语同为官方语言;自治区可在宪法和法律框架内通过教育、社会文化等途径发展本民族的文化。其次，这3个民族自治地方在立法、武装力量和税收制度方面享有特权。
西班牙通过其政治制度设计，在国家的统一和民族的自治之间求得了平衡。自治的目的在于更好地维护少数民族的利益，从而维护国家的统一;统一的目的则在于更好地维护包括少数民族在内的各民族的利益。两者相辅相成，不可偏执一端。
文章来源：中国民族宗教网
